III OSK 2894/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 601/23 w sprawie ze skargi K. D. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 marca 2023 r. znak SKO.OŚ/4170/361/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 601/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. D. i J. R. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej także jako "SKO") z dnia 7 marca 2023 r. znak SKO.OŚ/4170/361/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę. Wyrok został wydany w warunkach określonych w art. 170 p.p.s.a. oraz w art. 153 p.p.s.a., tzn. w warunkach związania Sądu I instancji, orzekających w sprawie organów, ale także i Naczelnego Sądu Administracyjnego wcześniejszym, prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 25 sierpnia 2020 r. II SA/Kr 378/20, którym to wyrokiem WSA w Krakowie, po rozpoznaniu skargi skarżących na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 lutego 2020 r., znak SKO.OŚ/4170/405/2019 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Natomiast zaskarżoną wówczas przez skarżących decyzją z dnia 3 lutego 2020 r., SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 25 października 2019 r. (znak: GK.6236.237.2018). Z kolei Wójt przywołaną powyżej decyzją nakazał skarżącym, jako posiadaczom odpadów, usunięcie odpadów z grupy 17 05 04 (tj. gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w grupie 17 05 03) w ilości 7485 Mg z miejsca nieprzeznaczonego od ich składowania lub magazynowania, tj. z działki nr (...) w miejscowości G. Decyzja zawierała także nakaz przywrócenia terenu przedmiotowej działki do stanu sprzed składowania odpadów oraz określała termin wykonania nałożonych obowiązków ustalając ten termin do dnia 30 września 2020 r. Nadto, w decyzji tej ustalono sposób wykonania nakazu poprzez przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie lub też osobie fizycznej – na własne jej potrzeby w granicach dopuszczalnych prawem ilości. Sentencja decyzji zawierała również wskazanie, że wykonanie nakazanego obowiązku winno zostać udokumentowane poprzez przedłożenie Wójtowi Gminy Z. dokumentów potwierdzających usunięcie odpadów. Po przeprowadzonej kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, WSA w Krakowie uznał, że analiza zaskarżonych w sprawie decyzji wskazywała, że orzekające organy administracji nie dokonały należytych ocen i nie przedstawiły koniecznych w sprawie rozważań odnośnie samej kwalifikacji ziemi nawiezionej na działkę nr (...) w G., przez pryzmat normatywnych przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 6 stawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020 r. poz. 797). Sąd dostrzegł, że ze zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego zarzutów wynikało bowiem, że część ziemi nawiezionej na wskazaną wyżej działkę została tam przemieszczona z innych działek stanowiących także własność tych osób. Chodziło o sąsiednią działkę nr (...). WSA w Krakowie zauważył, że zarzut ten nakazywał zatem rozważyć, czy ziemia przemieszczona z działki sąsiedniej (...) - na działkę nr (...), w ogóle mogła nosić normatywne cechy odpadu. Cechy te bowiem – co do zasady – jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, wskazywały na chęć uwolnienia się dysponenta od czegoś niepotrzebnego, uciążliwego (por. wyżej). Tymczasem w rozpoznanej sprawie, samo przemieszczenie ziemi z działki stanowiącej własność skarżących, na inną (sąsiednią) działkę tych samych osób – mogło być pozbawione cechy "pozbywania się czegoś niepotrzebnego", lecz – z uwagi na powiązania własnościowe obu nieruchomości - mogło stanowić jedynie dozwolone w ramach uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.) – korzystanie z własnej rzeczy w przyjęty przez właściciela sposób. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że oceniając to zagadnienie rzeczą organu administracji było rozważenie, czy ziemia znajdująca się na sąsiedniej działce będącej własnością skarżących (...), a mająca zostać przemieszczona na działkę (...) – może stanowić "coś niepotrzebnego i uciążliwego", co dopiero kwalifikowałoby tę ziemię jako odpad. WSA w Krakowie podkreślił przy tym, , że wskazane przesłanki – w założeniu ustawodawcy – należało ustalać przez pryzmat subiektywnych kryteriów i ocen osób, względem których prowadzone było postępowanie i – jak już wyżej wskazano - przy uwzględnieniu aksjologii ustawy o odpadach. W tym też zakresie, poza powiązaniem właścicielskim obu wskazywanych nieruchomości Sąd zaznaczył ponadto, że ze znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego sądowego przy sądzie Okręgowym w Krakowie W. K. (k. 96 a.a.) wynika jednoznacznie, że nawiezienie ziemi na działkę nr (...) w G. nie miało negatywnego wpływu na środowisko naturalne, w tym także na grunty sąsiednie (wnioski opinii k. 108). Według Sądu I instancji, można było wobec tego przyjmować, że czynność nawiezienia ziemi była zatem neutralna z punktu widzenia wartości, które chronić ma ustawa o odpadach, w szczególności poprzez restrykcyjne i dotkliwe finansowo przepisy pozwalające na nałożenie nakazu, jaki został zastosowany w przedmiotowej sprawie. W ocenie WSA w Krakowie powyższego aspektu także nie wzięły pod uwagę orzekające organy administracji poprzestając jedynie na samym fakcie stwierdzenia nawiezienia ziemi na działkę nr (...) oraz przedwczesnego przyjęcia jej kwalifikacji prawnej jako odpadu w rozumieniu powoływanej wyżej ustawy. W tym więc zakresie Sąd podzielił stanowisko skarżących, że w sprawie naruszono art. 7, 77 par. 1, 80 k.p.a. poprzez brak kompleksowego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, rozważania zatem co do tego, czy w sprawie miało miejsce składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, czy też miała miejsce czynność odzysku odpadów – możliwe byłyby tylko po uprzednim przesądzeniu, że ziemia nawieziona na działkę nr (...) ma w ogóle normatywny status odpadu. W tej zaś sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że brak analiz i ocen w przedstawionym zakresie czynił zaskarżone decyzje wadliwymi, a przez to podlegającymi uchyleniu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. Co więcej, w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 378/20, dodatkowo zwrócił uwagę na jeszcze dwie kwestie, które w jego ocenie nie zostały wyjaśnione, a pozostawały istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze, wg Sądu I instancji, niewątpliwie kluczowym z punktu widzenia kontrolowanej sprawy była okoliczność dotycząca ilości ziemi nawiezionej na działkę skarżących nr (...). Ilość ta - 7485 Mg – ustalona została w oparciu o opinię powołanego w sprawie biegłego. Jednakże, jak zauważył Sąd I instancji, z opinii tej nie wynikało to, czy i ewentualnie ile ziemi nawiezionej na wskazaną działkę, zostało przemieszczone z sąsiedniej działki skarżących o nr (...). Sąd zaznaczył przy tym, że ziemia ta mogła mieć inną od przyjętej kwalifikację prawną (mogła nie stanowić odpadu). Niewątpliwie więc okoliczność powyższa winna zostać ustalona w ponowienie prowadzonym postępowaniu. Po drugie, jak wskazał WSA w Krakowie, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną (...) wykorzystującą odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Z ostatnio zaś wskazanego przepisu wynika, że osoba fizyczna może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. 2016 r., poz. 93) wynika natomiast, iż osoba fizyczna może przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2 (200kg/m2) w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania) z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa budowalnego i Prawa wodnego. Sąd przypomniał, że w zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie zwróciło uwagę, że przyjęcie na własny grunt mas ziemnych może mieć miejsce w konkretnym celu, tj. utwardzenia gruntu. Podkreślało zarazem, iż w tej sprawie przyjęcie odpadów (ziemi) nastąpiło w celu wykonania obiektu winnicy, a nie utwardzenia gruntu. Sąd nie zgodził się z tak wyrażonym poglądem. W tym zakresie wyjaśnił, że nie można bowiem wykluczać, iż celem utworzenia wskazywanej przez skarżących winnicy – niezbędne było uprzednie utwardzenie nawiezionej ziemi. Wskazane w tym przepisie utwardzenie gruntu nie może wszak służyć celowi samemu w sobie. Z reguły bowiem, utwardzenie gruntu stanowi przygotowanie terenu do rozpoczęcia dalszych prac i jest względem tego celu służebne. Zatem, brak było podstaw by wykluczać, że budowie winnicy mogło towarzyszyć uprzednie utwardzenie gruntu na którym ta winnica miała powstać (mogą świadczyć o tym fotografie znajdujące się w aktach sprawy obrazujące utworzenie półek – tarasów ziemnych). Z tego powodu Sąd I instancji przedstawiony pogląd SKO w Krakowie ocenił jako nietrafny, bo nieuwzględniający celu utwardzania terenu dla potrzeb realizacji określonych, specyficznych obiektów. Toteż, zdaniem Sadu I instancji, powyższe stanowisko, w realiach ocenianego przypadku skutkowało stwierdzeniem, że sporządzona w sprawie opinia biegłego M. C., w zakresie dotyczącym ilości nawiezionej ziemi na działkę nr (...), nie uwzględnia powołanej wyżej regulacji art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z cytowanym rozporządzeniem. Regulacja ta dopuszcza bowiem możliwość przyjęcia na działkę osoby fizycznej 200 kg ziemi, na każdy metr kwadratowy utwardzanej powierzchni. Zawarte zaś w złożonej w sprawie opinii wnioski, nie obejmują ustaleń w zakresie zarówno dat nawiezienia spornej ziemi na działkę nr (...), jak i prawnie dopuszczalnej ilości możliwej do przyjęcia w ciągu roku ziemi, celem utwardzenia powierzchni działki (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15.01.2020 r.; sygn. akt II SA/Gd 309/19). W tym więc zakresie Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje, jako oparte na opinii biegłego nieuwzględniającej zasadniczych okoliczności sprawy – ocenić należało jako nietrafne i podlegające uchyleniu, w oparciu o powołane już wyżej przepisy. Z kolei poddając kontroli ponownie wydane w sprawie decyzje, zaskarżonym skargą kasacyjną w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., WSA w Krakowie uznał, że decyzja SKO z dnia 7 marca 2023 r. nie naruszała prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie wymienił wskazania co do dalszego postępowania zawarte w poprzednio wydanym w sprawie wyroku. Przypomniał, że Sąd nakazał wówczas dokonanie ustalenia, czy ziemia nawieziona na działkę (...) posiada w ogóle status odpadu. W tym zakresie ponownie kontrolując wydane w sprawie decyzje Sąd uznał, że tym razem organy wykazały, że ziemia nawieziona na działkę (...) stanowi odpad ponieważ została wydobyta poza ta działką (została na nią przywieziona), nie stanowi ziemi w stanie naturalnym, zawiera gruz i kamienie (widoczne na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy). I tak, Sąd zwrócił uwagę, że w uzupełniającej opinii biegłego dr hab. inż. M. C. z (...) uwzględniono ilość ziemi nawiezionej z działki skarżących nr (...) (k. 331 administracyjnych akt sprawy), jak również uwzględniono przy obliczeniu sumarycznym ilości ziemi podlegającej wywiezieniu ilość, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 2015 r. (k. 331 administracyjnych akt sprawy). W konsekwencji WSA w Krakowie uznał, że orzekające w sprawie organy nie tylko prawidłowo ustaliły stan faktyczny, ale dokonały też prawidłowej subsumpcji tego stanu, nakazując w myśl art. 26 ust. u.o. skarżącym - posiadaczom odpadów - usunięcie odpadów z grupy 17 05 04 w ilości 6972 Mg z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, t.j. z działki nr (...) w miejscowości G. Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów wniesionej skargi Sąd stwierdził, że w ww. wyroku z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 378/20, WSA w Krakowie w składzie wówczas orzekającym przesądził, że nie ma potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia poprzednich posiadaczy odpadów i ich odpowiedzialności. W powołanym wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że "jako nietrafny uznać jednak należało zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach oraz art. 26 ust. 3a w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia poprzednich posiadaczy odpadów, a tym samym ich wytwórcy oraz ustalenia ich odpowiedzialności za gospodarowania odpadami, a tym samym nałożenia całego ciężaru ekonomicznego usunięcia odpadów na właścicieli działki nr (...)." Za niezasadny Sąd uznał również zarzut braku rozważenia możliwości zagospodarowania materiału (urobku) wydobytego poza nieruchomością oraz wykładni przepisów prawa niezgodnie z prawem UE oraz kierunkami interpretacji przepisów wynikającymi z wyroku TSUE z dnia 17 listopada 2022 r. w sprawie C-238/21 Porr Bau. W tej części uzasadnienia Sąd zaznaczył, że stan faktyczny w powołanym wyroku był zupełnie odmienny od stanu faktycznego w rozpoznanej sprawie. W tamtym stanie faktycznym szereg rolników zwróciło się do Porr Bau w celu uzyskania od niego urobku do rekultywacji gruntów lub poprawy stanu użytków rolnych niezanieczyszczonym materiałem z urobku (ziemia). Tymczasem w rozpoznanej sprawie ziemia była zmieszana z kamieniami, gruzem, kawałkami cegieł (co widoczne jest na dokumentacji fotograficznej), a zatem miała status odpadu i nie mogła uzyskać (mając na uwadze okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy) statusu produktu ubocznego. Sąd I instancji odniósł się także do postawionego zarzutu niezrealizowania podstawowego celu prawa Unii Europejskiej, jakim jest racjonalna ochrona środowiska i promocja ponownego wykorzystania substancji. W tym zakresie wyjaśnił, że, wbrew stanowisku skarżących, cele te są realizowane właśnie m.in. w ramach rozporządzenia Ministra Środowiska z 2015 r. To właśnie bowiem założenie o racjonalnej ochronie środowiska i umożliwienie ponownego wykorzystania substancji legło u podstaw określenia procedur, w ramach których osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Podkreślił, że w rozpoznanej sprawie dozwolone ilości w ramach tych procedur zostały przekroczone, uniemożliwiając zagospodarowanie odpadów bez konieczności uzyskania uprzednio zezwolenia. Zaznaczył też, że nie jest zabronione wykorzystanie większej ilości ziemi podpadającej pod kod 17 05 04 na cele własne (np. rekultywacji, niwelacji, urządzenia winnicy), jednak wymaga to uzyskania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (odzysk) i zweryfikowania pod kątem zachowania wymogów ochrony środowiska. W końcowej części uzasadnienia Sąd odniósł się do nieuwzględnienia pod uwagę skutków społecznych i ekonomicznych, które wywołają dla skarżących wydane, a zaskarżone rozstrzygnięcia. Stwierdził, że kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem innych kryteriów, a mianowicie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznaczało to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa, a tego rodzaju naruszenia Sąd nie stwierdził. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżyli wyrok WSA w Krakowie w całości. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wystąpili również z wnioskiem, aby Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 2 p.p.s.a. i art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zwrócił się z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o następującej treści: 1. Czy art. 3 pkt. 1 oraz art. 5 ust. 1 Dyrektywy 2008/98A/VE sprzeciwia się orzecznictwu krajowemu, które uznaje automatycznie za odpady glebę i ziemię w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (kod odpadu 17 05 04) wydobytą w ramach robót budowlanych, w sytuacji kiedy materiał ten został zamówiony przez właściciela nieruchomości w celu niwelacji niekorzystnie ukształtowanej nieruchomości i przywrócenia jej zdatności do uprawy rolnej (docelowo budowy winnicy), zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a prawo polskie nie przewiduje możliwości wykorzystania takiej ziemi na cele inne niż utwardzenie gruntu i nie ustanawia jakościowych kryteriów oceny wydobytej ziemi (urobku) do wykorzystania w rolnictwie jako produktu ubocznego? 2. Czy art. 6 ust. 1 Dyrektywy 2008/98/WE sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które odgórnie ogranicza ilościowo możliwość wykorzystania przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami określonych rodzajów odpadów tj. gleby i ziemi w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 03 w ilości większej niż 0,2 Mg/m2/rok. nawet jeżeli nie stanowi to zagrożenia dla środowiska i zdrowia lub życia ludzkiego? 3. Czy art. 6 ust. 1 Dyrektywy 2008/98A/VE sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które odgórnie ogranicza możliwość wykorzystania przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami określonych rodzajów odpadów, w szczególności o kodzie17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) wyłącznie w celu utwardzenia gruntu, z pominięciem innych możliwości ich bezpiecznego wykorzystania takich jak cele poprawy własności nieruchomości rolnych ? 4. Czy art. 6 ust. 1 Dyrektywy 2008/98A/VE sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które odgórnie ogranicza - w przypadku przekroczenia wskazanego prawem krajowym limitu 0,2 Mg/m2/rok - możliwość utraty przez odpady o kodzie 17 05 04 statusu odpadów od uprzedniego uzyskania przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami? Skarżący zamieścili również wniosek zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożyli oświadczenie, w którym zażądali rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, na podstawie art. 111 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wnieśli o połączenie sprawy ze sprawą ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 04 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 605/23, dotyczącej działki nr 2/2, jako sprawy pozostającej z nierozerwalnym związku ze sprawą II S/VKr 601/23; ze względu na stan faktyczny i prawny: dotyczący nawiezienia mas ziemi i gleby na działki nr (...) i (...) w miejscowości G. Jako ostatni z wniosków procesowych zamieścili wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, tj. decyzji Wójta Gminy Z. z dnia z 29 września 2022 r. nakazującej usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03) w ilości 6972 ton z działki nr (...) w miejscowości G. i przywrócenia działki do stanu sprzed składowania odpadów w terminie do 31 października.2025 r. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: "1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z: 1.1.1. Art. 134 §1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności), art. 8 k.p.a. zasady zaufania do organów państwa, art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. 1.1.1.1. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi - pkt. 1-10 dotyczących naruszenia prawa materialnego, pkt. 1-9.8 dotyczących naruszenia przepisów postępowania (s.2-8); w tym zarzutów: 1.1.1.2. prawa skarżących do wykonania budowli ziemnej o przeznaczeniu rolnym, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (ostateczne postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia 2.07.2019 AB.III.-W.6740.1.764.2019.AM) 1.1.1.3. Niewykonania wiążących wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Kr 378/20; 1.1.1.4. Błędnej, nielogicznej oceny dowodów dokonanej przez organ I instancji, który zarzucał skarżącemu nie prowadzenie uprawy winorośli, w sytuacji grożącej sankcji w postaci nakazania usunięcia nawiezionej ziemi; 1.1.1.5. Braku ustalenia przesłanki zamiaru "pozbycia się" ziemi przez poprzedniego posiadacza - przedsiębiorcę J. K.; istnienia przesłanej uznania ziemi za produkt uboczny czy też utraty statusu odpadu wobec wykorzystania jej na cele rolne; 1.1.1.6. Braku ustalenia faktu bycia posiadaczem odpadów i dalszej odpowiedzialności poprzedniego posiadacza odpadów Pana J. K. wobec obalenia domniemania wyłącznego posiadania odpadów przez skarżących: 1.1.1.7. Błędu w ocenie rzetelności i ustaleniach faktycznych ilości ziemi przesuniętej w ramach tej i sąsiednich działek w opinii biegłego dr hab. inż. M. C. 1.1.2. lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku (podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie zawarta jest na s. 8-12); 1.1.3. niewskazanie, z jakich przyczyn Sąd uznał konkretne i precyzyjnie wskazane zarzuty skargi za niezasadne i czy w ogóle je ocenił, w tym zarzut, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało na nowo sprawy na skutek wniesionego odwołania od decyzji organu I stopnia, gdy nie odniosło się w ogóle do wielu kluczowych zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ocena dowodów i stanu faktycznego sprawy przez SKO stanowiła jedno zdanie i była wybiórcza; 1.1.4. w całości przyjęcie za trafne ustaleń i oceny prawnej dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nieuwzględnienie, iż kolegium nie rozpoznało sprawy na nowo, a jedynie dokonało ograniczonej kontroli prawidłowości sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Wójta Gminy Z.; 1.2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że nawieziona na działkę ziemia w ilości precyzyjnie wskazanej 6972 Mg (6972 ton!) jest "zanieczyszczona" wyłącznie na podstawie kilku fotografii obrazujących pojedyncze i punktowe fragmenty kamieni i gruzu niewskazujących miejsca ich wykonania, w sytuacji, gdy Sąd Administracyjny (sędzia NSA A. I.) poprzednio rozpoznający skargę w wyroku II SA/Kr 378/20 potwierdził prawidłowość ustaleń faktycznych i opinii biegłych, iż nawieziona ziemia nie stwarza zagrożenia dla środowiska, jest niezanieczyszczona; zatem wniosek taki jest bezpodstawny; 1.3. Art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt. 3, art. 3 ust.1 pkt. 6, art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez przeprowadzenie niepełnego i wybiórczego postępowania dowodowego, błędne ustalenie, iż nawieziona na działkę 2/1 ziemia posiada status odpadu, podczas gdy nie stanowi ona odpadu w ogóle (brak ustalenia zamiaru pozbycia się jej po stronie poprzedniego posiadacza), a może spełniać także kryteria uznania jej za produkt uboczny (art. 10 ustawy o odpadach); i została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem na cele rolne - budowy winnicy; 1.4. Art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowolnego postępowania dowodowego, błędne ustalenie, nieuprawnione wkroczenie w kompetencje biegłych, iż nawieziona na działkę (...) ziemia wywołuje negatywne skutki dla środowiska, podczas gdy dwóch biegłych stwierdziło, iż ziemia ta nie wywołuje negatywnych skutków dla środowiska; 1.5. Ewentualnie, Art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieustalenie. iż nawieziona ziemia utraciła status odpadu wskutek poddania jej procesowi odzysku i wykorzystania na cele rolnicze: brak jest zatem podstaw do uznania, że następuje magazynowanie lub składowanie odpadów na nieruchomości; 1.6. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokonanie ustalenia, jaka ilość ziemi została przesunięta na działkę (...) z działki (...) i działki nr (...), co ma istotne znaczenie dla ustalenia, jaka ilość ziemi nie podlega w ogóle przepisom ustawy o odpadach (nie może być uznana za odpad); 1.7. art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń: 1.7.1. Błędną ocenę opinii biegłego dr hab. Inż. M. C., jako opartej nadanych o charakterze edukacyjnym, nieweryfikowalnych co do daty wykonania i dokładności zdjęciach satelitarnych z portalu Google Earth, Ilości niezanieczyszczonej gleby nawiezionej z zewnątrz, i ilości ziemi wykorzystanej na działce (...), która pochodziła z terenu działki nr (...) i nr (...), jako danych szacunkowych, bez wskazania weryfikowalnego sposobu obliczenia objętości, wagi i powierzchni; 1.7.2. Błędną ocenę dowodu z opinii biegłego, którego wnioski wskazują na ilości "szacunkowe", wskazują na powierzchnię z dokładnością "około" czyli w nieokreślonym przybliżeniu, bez przedstawienia jasnego i czytelnego uzasadnienia, wytłumaczenia dokonanych obliczeń, i przedstawienia tych obliczeń. 1.7.3. Zaskarżona decyzja organu nakłada natomiast na skarżących obowiązek usunięcia nie szacunkowo, ale precyzyjnie określonej ilości ton ziemi (6972 Mg megagramów tj. 6972 ton) uznanej za odpad. 1.8. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach oraz art. 26 ust. 3a w zw. z art. 3 pkt. 19 ustawy o odpadach oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez: 1.8.1. pominięcie nowych faktów (zmiany stanu faktycznego) wykazanych po dniu wydania wyroku w sprawie II SA/Kr 378/20, iż strony i świadkowie zeznali, jż poprzednim posiadaczem ziemi był przedsiębiorca J. K. a zatem w myśl art. 27 ust. 3. 3a i 4 ustawy o odpadach, nie zwolnił się z odpowiedzialności za gospodarowanie tymi odpadami, przekazując je - zdaniem organu – podmiotom nieuprawnionym; 1.8.2. niepełną, wybiórczą i niekonsekwentną ocenę dowodów, poprzez pominięcie, iż skoro zdaniem organu masy ziemne stanowiły odpady, to transportujący masy ziemne (odpady) przedsiębiorca transportowo-budowlany J. K., materiał ten musiał pozyskać albo wytworzyć, był także ich dostawcą, skoro organ ocenił, że jemu skarżący zlecił nawiezienie ziemi. Pan J. K. był zatem posiadaczem tych mas ziemnych-odpadów, a w takim wypadku - jeżeli uznać masy ziemi za odpady, transport odpadów powinien odbywać się zgodnie z przepisami ustawy prawo o odpadach, w tym pojazdy winny być oznaczone w widocznym miejscu jako przewożące "ODPADY" (z zeznań stron wynika, iż takich oznaczeń nie miały), a przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu winno być udokumentowane kartą przekazania odpadów i ujęte w ewidencji podmiotu przekazującego; 1.9. Art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a., art. 88 § 2 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 3, 3a i 4 ustawy o odpadach oraz art. 26 ust. 3a w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach poprzez nieprzesłuchanie przedsiębiorcy Pana J. K., i nieustalenie, wbrew materiałowi dowodowemu - zgodnym zeznaniom stron - iż był poprzednim posiadaczem mas ziemnych, nie tylko transportującym, ale także dostawcą tych mas ziemnych, nieustalenie czy jako przedsiębiorca z branży budowlano-transportowej - miał zamiar pozbyć się mas ziemnych, co jest kluczowe dla zakwalifikowania materiału jako odpadu, 1.10. Art. 8 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w związku z ostatecznym postanowieniem Starosty Krakowskiego z dnia 2.07.2019 (w aktach sprawy GK.6232.237.2018) stwierdzającym brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budowli ziemnej; i pominięcie prawa skarżących do wybudowania winnicy stanowiącej budowlę ziemną; 2. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z: 2.1.1. Art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez niezrealizowanie wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25.08.2020 r. (I SA/Kr 378/20 poprzez: niedokonanie oceny, czy nawieziona z zewnątrz ziemia stanowi odpad w sensie prawnym, co należy zbadać w kontekście występowania bądź braku występowania negatywnego wpływu na środowisko oraz subiektywnych przekonań stron: Aby zatem - w realiach rozpatrywanej sprawy - możliwe było przyjęcie, ze nawieziona przez skarżących ziemia stanowi odpad konieczne jest ustalenie, że nastąpiło, w wyżej podanym rozumieniu, pozbycie się jej przez dotychczasowego dysponenta. Konieczne jest również stwierdzenie, że to nawiezienie ziemi jest sprzeczne z celami cytowanej ustawy o odpadach, tj. że negatywnie wpływa na ochronę zdrowia, ludzi i ochronę środowiska. Nie można bowiem przyjmować, aby surowe nakazy przewidziane w powoływanej wyżej ustawie o odpadach, mogły być stosowane do działalności, która nie narusza celów tego aktu prawnego (s. 09-70 ww. wyroku WSA). 2.1.2. Naruszenie fundamentalnej zasady "zanieczyszczający płaci" art. 7 ust. 1 prawa ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt. 3 ustawy o odpadach poprzez jej niezastosowanie i uznanie, iż nawiezienie ziemi na nieruchomość w celach rolnych zgodnych z jej pierwotnym przeznaczeniem, nie powodujące negatywnych skutków dla środowiska (vide - opinia biegłego W. K. i wskazania WSA, a zatem nie stanowiące zanieczyszczenia, stanowi negatywne oddziaływanie na środowisko w postaci magazynowania lub składowania odpadów, skutkujące nakazem ich usunięcia, i poniesienia przez skarżących ogromnych kosztów z tym związanych; oraz powstaniem z tej przyczyny szkodliwej niezorganizowanej emisji gazów (zanieczyszczeń) z maszyn i środków transportu, które muszą być wykorzystane do wydobycia prawie 7 tysięcy ton ziemi i jej przewiezienia do podmiotu uprawnionego do zagospodarowania odpadów; co stanowi zaprzeczenie idei i zasady ochrony środowiska; a także doprowadzi Odwołujących się do ruiny finansowej; 2.2. Dokonanie błędnej wykładni art. 3 ust. 6 w zw. z art. 2 pkt. 3, art. 10 i art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, oraz art. 3 pkt. 1, art. 6 ust. 1 Dyrektywy 2008/98AA/E (Ramowa Dyrektywa o Odpadach) oraz niezastosowania art. 4 ust. 3, art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r (Dz.U. z 2004 r., nr 90, poz. 864 ze zm.) oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.U. 2004 Nr 90, poz. 864) poprzez: 2.2.1. Błędne przyjęcie, iż wydobyta i wykorzystana poza miejscem wydobycia niezanieczyszczona gleba, pozyskana na zlecenie skarżących, posiada zawsze status odpadu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów winna uwzględniać kryteria uznania danej substancji za odpad (ustalenie "zamiaru pozbycia się"), oraz kryteria prawne uznania danej substancji za produkt uboczny (art. 10 ustawy o odpadach): zgodnie ze wskazaniami i wykładnią prawa dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-238/21, która to sprawa dotyczy wykładni art. 3 pkt. 1, art. 6 ust. 1 Dyrektywy 2008/98/WE, możliwości wykorzystania niezanieczyszczonej ziemi wydobytej na innej nieruchomości w celu poprawy własności rolnych nieruchomości; 2.2.2. Naruszenie art. 14 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt. 2 i art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach w zw. przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami z dnia 11 maja 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 796) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż utrata statusu odpadu następuje wyłącznie na podstawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy utrata statusu odpadu następuje z mocy prawa, w razie spełnienia przesłanek wskazanych w artykule 14 ust. 1 ustawy o odpadach, bez potrzeby wydania decyzji administracyjnej o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów; a jedynie wobec sprawdzenia stanu faktycznego - własności gleby i braku negatywnego skutku dla środowiska; 2.3. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany merytoryczną oceną prawną sprawy dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie bezpodstawności uznania za stronę poprzedniego posiadacza mas ziemnych przedsiębiorcy J. K., a to wobec uzupełnienia materiału dowodowego, zmiany stanu faktycznego sprawy i obalenia domniemania, iż wyłączonym posiadaczem nawiezionej ziemi (w ocenie organów odpadów) są skarżący, a to wobec potwierdzenia, iż to ten przedsiębiorca był dostarczycielem mas ziemnych na działkę skarżących; 2.4. Niezastosowanie w sprawie art. 26 ust. 3a, art. 27 ust. 3, 3a i 4 ustawy o odpadach w zw. z art. 153 p.p.s.a., nie uznanie za stronę przedsiębiorcy J. K., którego firma pozyskała ziemię na zlecenie skarżących i nawiozła ją na ich nieruchomość, a to wobec ustalenia organów I i II instancji, iż ziemia ta stanowi odpad, a zatem poprzedni ich posiadacz nie zwolnił się z odpowiedzialności, przekazując ją skarżącym (zdaniem organów nielegalnie); 2.5. Naruszenie art. 28 kpa poprzez przyznanie statusu strony właścicielowi działki nr (...) Panu C. P., a w razie uznania interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, pominięcie jako strony następców prawnych właścicieli działki nr (...), będących również stronami w sprawie administracyjnej dotyczącej stosunków wodnych; 2.6. Błędną wykładnię art. 27 ust. 8, 9 i 10, art. 30 ust. 3. oraz Załącznika nr 1 do ustawy o odpadach w związku z art. 13 i 24 Dyrektywy 2008/98/WE oraz przepisami aktów podustawowych tj. rozporządzeń wskazujących na odzysk odpadu 17 05 04: - § 2 Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 93) w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (odzysk R5 w celu utwardzenia - poz. 40 załącznika): - Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami z dnia 11 maja 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 796) odzysk R5 w celu wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (poz.1), utwardzania (poz. 2) budowy budowli (poz. 10) - Ministra Środowiska w sprawie procesu odzysku R10 z dnia 20 stycznia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 132); 2.6.1. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie mogli wykorzystać nawiezionej niezanieczyszczonej ziemi na potrzeby własne i uznając ją (błędnie) za odpad, a nie towar nie będący odpadem lub za produkt uboczny, ewentualnie że nie utraciła ona statusu odpadu wobec wykorzystania jej na cele wykonania budowli ziemnej (winnicy) i na cele rolne; 2.6.2. błędną wykładnię pojęcia "potrzeb własnych" i uznanie, iż niwelacja terenu i wykorzystanie ziemi na cele poprawy warunków rolnych (budowy winnicy) nie stanowi działania w ramach potrzeb własnych właścicieli nieruchomości; 2.6.3. Błędną wykładnię i przyjęcie, iż jedynym celem wykorzystania odpadów może być utwardzenie gruntu, podczas gdy utwardzenie gruntu zazwyczaj nie Jest celem samym w sobie, ale może stanowić element innego zamierzenia, np. budowy winnicy; 2.7. Niezasadne zastosowanie w/w przepisów wobec ich niezgodności z zasadami prawidłowej legislacji, tj. przekroczenia przez wskazane rozporządzenie delegacji ustawowej z art. 27 ust. 10 w zw. z art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wkroczenie w sferę ustawową przyznawania/odbierania praw; 2.8. Niezgodność § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 93) w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku w zakresie możliwości wykorzystania odpadów na cele własne osób fizycznych i jednostek organizacyjnych nie będących przedsiębiorcami z celami Dyrektywy 2008/98/WE w kontekście utraty statusu odpadów i wykładnią art. 3 pkt 16 i art. 6 ust.1 dyrektywy 2008/98, jako ustanawiającego nadmierne ograniczenia tego legalnego wykorzystana i naruszające hierarchię postępowania z opadami tj. art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach, oraz stanowiące nadmierne przeszkody w utracie statusu odpadów (naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach)". Wszystkie postawione zarzuty zostały obszernie uzasadnione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – C. P., reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej oddalenie w całości. Wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto wniósł o nieuwzględnienie wniosku skarżących kasacyjnie o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazanymi w treści skargi kasacyjnej oraz o orzeczenie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 29 września 2022 r. Postanowieniem z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt III OSK 2894/23, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznał zamieszczony w skardze kasacyjnej wniosek skarżących kasacyjnie o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 29 września 2022 r. i wstrzymał wykonanie tejże decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Rozpoznając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, z uwzględnieniem powyższych kryteriów procesowych, uznać należało, że zasługiwał na uwzględnienie zarówno zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności), art. 8 k.p.a. (zasady zaufania do organów państwa), art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak też zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez niezrealizowanie wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2020 r. Na wstępie należało wyjaśnić, że wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku sformułowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (w powiązaniu ze wskazanymi w tym zarzucie pozostałymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej i administracyjnej) związana jest w tej konkretnej sprawie z wydaniem zaskarżonego wyroku w warunkach prawnych wynikających z treści dwóch przepisów postepowania sądowoadministracyjnego. Po pierwsze, z treści przepisu art. 153 p.p.s.a., tzn. w zakresie wynikających z tego przepisu obowiązków ponownie orzekających w sprawie organów administracji publicznej, jak też Sądu I instancji ponownie przeprowadzającego kontrolę działalności tych organów z zastosowaniem kryterium legalności. Po drugie zaś, z treści przepisu art. 170 p.p.s.a. wyrażającego z kolei zasadę prawomocności materialnej orzeczenia, która swym zakresem powodowała nie tylko związanie Sądu I instancji uprzednio wydanym przez ten Sąd wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r. przy ponownym rozstrzyganiu sprawy zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 601/23, ale także związanie tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach przeprowadzanej kontroli instancyjnej. Dotyczyła zatem także i kontroli prawidłowości sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w świetle związania Sądu I instancji wcześniej wyrażoną prawomocną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, w ramach postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 2433/24 (Legalis nr 3956010): "Wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższe (unormowanie art. 153 p.p.s.a – przyp. NSA w składzie niniejszym) jest o charakterze bezwzględnie obowiązującym, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Użyty zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego". W orzecznictwie NSA podkreśla się, że to z kolei oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem jego oddziaływaniem jest objęte przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie, zaś związanie - w rozumieniu przywołanego przepisu prawa - samego sądu administracyjnego oznacza, że sąd ten - kontrolując legalność ponownie wydanego w sprawie aktu - nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wcześniej już wyrażoną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, lecz zobowiązany jest tę ocenę i wskazania uwzględnić w pełnym zakresie oraz konsekwentnie reagować w sytuacji stwierdzenia braku zastosowania się do nich przez organ administracji publicznej, co wobec treści i funkcji przywołanego przepisu prawa siłą rzeczy nie pozostaje również bez znaczenia dla określenia "granic sprawy" oraz jej istoty w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 178/25, Legalis nr 3223251). Powyższe oznacza też, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy administracji i przy ponownym rozpoznaniu kolejnej skargi na wydane w granicach tej samej sprawy decyzje administracyjne zarówno sąd administracyjny, jak też wcześniej rozstrzygające sprawę organy administracyjne nie mogą jedynie wybiórczo, czy też wyłącznie w części brać pod uwagę wyrażonej w sprawie oceny prawnej i zamieszczonych przez sąd wskazań, ale muszą je uwzględnić w całości. W innym przypadku kontrola sądowoadministracyjna stałaby się kontrolą niepełną, a wręcz iluzoryczną. Co oczywiste, takie związanie uprzednim wyrokiem i wyrażona w nim oceną prawną oraz zamieszczonymi wskazaniami musi zostać wyjaśnione w uzasadnieniu ponownie wydanego w sprawie wyroku. Uzasadnienie takie musi bowiem wskazywać, czy orzekające w sprawie organy administracji publicznej wzięły pod uwagę wyrażoną uprzednio ocenę prawną i przeprowadziły ponownie postępowanie administracyjne według udzielonych im wskazań. Tylko bowiem tak przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wypełnia dyrektywę kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności. Kontrola taka, aby była pełna i spójna musi uwzględniać nie tylko obowiązujące w dacie orzekania przepisy prawa materialnego, ale także wydane już w sprawie orzeczenia, które wraz z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa współkształtują sytuacje prawną strony w tej konkretnej sprawie. To dlatego, jak już wyżej wskazano, przepis art. 153 p.p.s.a. łączy się z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. i normatywnym pojęciem granic danej sprawy. Każdy bowiem uprzednio wydany w tej samej sprawie wyrok, przy niezmienionym stanie prawnym, pozostaje wyrokiem wydanym w granicach tej samej sprawy. Słusznie zatem skarżący kasacyjnie powiązali naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. także i z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia postawionych przez ustawodawcę wymagań dla uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Dla przypomnienia, zgodnie z przepisem art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis ten może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Co równie istotne, funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, w tym także, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 16 czerwca 2026 r., sygn. akt III OSK 2242/25, Legalis nr 3996282). W niniejszej sprawie w ocenie NSA, w składzie, który rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne, ponieważ nie uwzględnia całości oceny zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy w świetle poprzednio wydanego przez WSA w Krakowie wyroku i wyrażonej w nim oceny prawnej i zamieszczonych wskazań co do dalszego postępowania. Tym samym uniemożliwia całościowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku. Jak już wskazano w części historycznej niniejszego uzasadnienia, w wyroku z dnia 25 sierpnia 2020 r. WSA w Krakowie zawarł następującą ocenę prawną i związane z nią wskazania co do dalszego postępowania: 1. brak należytej kwalifikacji ziemi nawiezionej na działkę nr (...) przez pryzmat normatywnych przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach z uwzględnieniem koniecznej do rozważenia kwestii przemieszczenia ziemi z działki sąsiedniej oraz kwestii możliwej neutralności nawiezienia ziemi z punktu widzenia celu ustawy o odpadach (co wynikało także z opinii biegłego W. K.), 2. koniecznej do ustalenia okoliczności w postaci ilości nawiezionej ziemi w zestawieniu z ilością ziemi przemieszczonej z innej działki skarżących kasacyjnie, 3. koniecznej do ustalenia okoliczności wykorzystania przyjętych mas ziemi w celu utwardzenia gruntu jako przygotowania terenu pod winnicę, a nie samoistnego celu w postaci założenia/budowy winnicy, 4. koniecznej do ustalenia dopuszczalnej ilości przyjęcia mas ziemi w świetle art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach oraz dat nawiezienia ziemi. Natomiast Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się jedynie do kontroli zaskarżonych decyzji, a w wyniku tej kontroli do oddalenia skargi, na podstawie uzupełniającej opinii biegłego, w której to opinii, jak stwierdził Sąd, uwzględniono ilość ziemi nawiezionej z działki skarżących nr (...), jak również uwzględniono przy obliczeniu sumarycznym ilości ziemi podlegającej wywiezieniu ilość, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 2015 r. (strona 11. uzasadnienia wyroku). Jednocześnie Sąd błędnie uznał, że w ramach zaleceń wiążących organy w oparciu o przepis art. 153 p.p.s.a., WSA w Krakowie uprzednio wydanym wyrokiem nakazał wyłącznie uwzględnienie, czy ziemia nawieziona na działkę (...) posiada w ogóle status odpadu, podczas gdy wskazanie opisane powyżej, miały znacznie szerszy zakres i dotyczyły także tak istotnej kwestii jak wypełnienie normatywnych cech odpadów i wykorzystania nawiezionej i przemieszczonej ziemi, a de facto ziemi wymieszanej w nieustalonych proporcjach, jako utwardzenia ziemi pod winnicę. Z kolei z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wszystkie te ustalenia zastąpiła opinia uzupełniająca, co jest niewystarczające dla wykonania sformułowanych wcześniej przez WSA w Krakowie wskazań. Z tego powodu rację mieli skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wykonał "wiążących wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Kr 378/20". Zgodzić się należało też ze skarżącymi kasacyjnie, że WSA w Krakowie nie rozpoznał zarzutów skargi, które przecież - w jej znaczącej części - dotyczyły właśnie naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. (k. 4 i k. 6 akt sprawy), a które zostały tym samym zasadnie powtórzone w skardze kasacyjnej. Sąd nie odniósł się również do podnoszonego przez skarżących ich prawa do wykonania budowli ziemnej o przeznaczeniu rolnym, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (ostateczne postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia 2.07.2019 AB.III.-W.6740.1.764.2019.AM). Postanowienie to znajduje się przecież w aktach administracyjnych przy sprawie (oznaczonych jako T. 3.) i wg wskazań zamieszczonych w wyroku z dnia 25 sierpnia 2020 r. mogło mieć istotny wpływ na ustalenie kwestii przeznaczenia przemieszczonej i nawiezionej ziemi (łącznie) w celu utwardzenia gruntu pod winnicę i rzeczywistej neutralności powstałego zamierzenia na środowisko. Należało również w tym zakresie rozważyć uzasadnione działanie skarżących kasacyjnie w zaufaniu do organów Państwa (i wydanego aktu przez organ administracji publicznej, tj. przez organ budowlany – por. art. 8 § 1 k.p.a.) oraz uwzględnić, że skarżący kasacyjnie jeszcze przed dokonaną przez WSA w Krakowie pierwszą kontrolą sądowoadministracyjną ujawnili swoje zamierzenia występując ze stosownym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W tym też kontekście za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną NSA przyjął postawiony zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. w zakresie niedokonania wymaganej wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r. oceny, czy nawieziona z zewnątrz ziemia stanowi odpad w sensie prawnym, co należało zbadać w kontekście występowania bądź braku występowania negatywnego wpływu na środowisko oraz subiektywnych przekonań stron. W tym miejscu NSA jeszcze raz podkreśla, że naruszenie to w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy miało nierozerwalny i wzajemny związek z wadliwie sporządzanym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, który również poprzez swoją niepełną i wybiórczą treść nie pozwalał na przeprowadzenie właściwej kontroli instancyjnej. To z kolei miało ten skutek, że zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu w całości bez konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów, ale też wniosków, skargi kasacyjnej. Rozpoznanie w takiej sytuacji prawnej tychże zarzutów i wniosków byłoby nie tylko przedwczesne, ale przede wszystkim niemożliwe, właśnie ze względu na podstawową funkcję jaką pełni uzasadnienie wyroku dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. W tym sensie sformułowany zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. był zarzutem najdalej idącym, ale także przy jego ocenie jako zarzutu zasadnego, zarzutem wystarczającym do uchylenia zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie wyroku, spełniające wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. i odnieść się w nim do wszystkich kwestii stanowiących zarzuty ponownie rozpoznawanej skargi. Jeszcze raz zatem Sąd I instancji będzie obowiązany dokonać kontroli wydanych w sprawie decyzji administracyjnych w zakresie poczynionych przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej ustaleń, czy ziemia nawieziona na przedmiotową działkę miała status odpadu oraz, czy podmiot, od którego transportujący J. K. odebrał ziemię, posiadał zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Sąd I instancji powinien także w sposób jednoznaczny odnieść się do kwestii statusu prawnego odebranej ziemi oraz tego, czy przed jej odebraniem została ona poddana procesowi przetwarzania zgodnie z wymaganym w tym zakresie zezwoleniem. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku), ponieważ - zważywszy na przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej - uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu.