III OSK 2892/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.G., K.P., W.K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1074/21 w sprawie ze skarg M.G. i J.G., A.K. i W.K. oraz K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi M.G. i J.G., A.K. i W.K. oraz K.P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 17 sierpnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji decyzją z 11 czerwca 2021 r. umorzył postępowanie z wniosku Województwa Zachodniopomorskiego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi publicznej wojewódzkiej, o długości do 0,98 km, o klasie drogi zbiorczej - klasa G pn. "Budowa obejścia m. Barlinek w ciągu drogi wojewódzkiej nr 151 – etap II". Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w postępowaniu organ I instancji uzyskał opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Myśliborzu z 23 kwietnia 2021 r. o "odstąpieniu od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko opisanej wyżej inwestycji". Natomiast w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie stwierdził, że dla realizacji przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z tej samej daty, na brak wymogu uzyskania tego rodzaju decyzji, wskazał także Dyrektor Zarządu Zlewni w Stargardzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Organ I instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem zaliczonym do przedsięwzięć w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: rozporządzenie). W związku z tym organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Odwołania od tej decyzji wniosły osoby fizyczne, między innymi skarżący. Decyzją z 17 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji Organ odwoławczy wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr 151, którego długość wyniesie do 0,467 km. Cała planowana do realizacji długość dróg, łącznie z budowanymi i przebudowywanymi odcinkami istniejących ulic, dowiązań i wjazdów wyniesie do 0,98 km. Przedsięwzięcie to nie stanowi więc przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ani tym bardziej przedsięwzięcia mogącego zawsze oddziaływać znacząco na środowisko. Brak jest podstaw do oceny planowanego przedsięwzięcia łącznie z budową drogi określoną jako "etap I obejścia Barlinka". Budowa dróg, zwłaszcza o większych rozmiarach i o złożonych rozwiązaniach konstrukcyjnych i komunikacyjnych przebiega etapami lub równolegle na różnych odcinkach drogi w ramach odrębnych, niezależnych od siebie robót budowlanych, które mogą być wykonywane przez różne podmioty i finansowane z różnych źródeł. Inwestycja drogowa stanowi jedno przedsięwzięcie, jeżeli po jej zrealizowaniu będzie funkcjonować, to jest spełniać zakładane cele polegające na usprawnieniu ruchu, niezależnie od tego, czy pozostałe elementy projektowanego większego systemu drogowego zostały już zrealizowane czy też nie. Analiza przebiegu planowanego przedsięwzięcia w układzie komunikacyjnym miasta prowadzi do wniosku, że ten odcinek drogi może samodzielnie funkcjonować, niezależnie od budowy lub przebudowy innych odcinków drogi. Skargi na decyzję z 17 sierpnia 2021 r. wnieśli skarżący. Oddalając skargi Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność, że zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia jest to etap II budowy obejścia miasta Barlinek nie oznacza, że przedsięwzięcie musi być oceniane łącznie z budową drogi określoną jako etap I obejścia Barlinka. Jak wynika z karty informacyjnej z marca 2021 r., planowane przedsięwzięcie jest kontynuacją nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr 151, który zakłada poprawienie układu komunikacyjnego miasta przez odciążenie centrum Barlinka od ruchu tranzytowego. Etap I zrealizowano w 2019 r. Przebieg etapu II łączy się z etapem I - rondem na skrzyżowaniu z ul. 31 Stycznia, a następnie przebiega śladem istniejącej ul. Długiej. Obejście kończy się na skrzyżowaniu z ulicą Gorzowską, dowiązując się do istniejącej drogi wojewódzkiej nr 151. Etap I inwestycji drogowej obejmował odcinek drogi o długości przekraczającej 2 kilometry, a zatem wydzielenie jako odrębnego przedsięwzięcia odcinka o długości 0,98 km nie zmieniłoby jego kwalifikacji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zabieg taki nie służyłby zatem ewentualnemu uniknięciu przeprowadzania oceny środowiskowej dla etapu I. Ponadto, z uwagi na rodzaj planowanego obecnie przedsięwzięcia, stanowi ono część systemu komunikacyjnego, jednak mogłoby także funkcjonować samodzielnie. Planowany odcinek drogi łączy istniejącą ul. Gorzowską z ul. 31 Stycznia i przebiega w znacznej części po śladzie istniejącej ul. Długiej. Odcinek ten mógłby zatem funkcjonować także wówczas, gdyby nie został zrealizowany odcinek drogi w ramach etapu I. Sąd I instancji wskazał, że planowany odcinek drogi ma przebiegać pomiędzy istniejącymi już ul. Gorzowską i ul. 31 Stycznia, a zatem jego długość jest ściśle związana z odległością pomiędzy tymi ulicami. Jednocześnie inwestor do długości odcinka drogi pomiędzy wskazanymi ulicami (0,467 km) doliczył także długości wjazdów i dowiązań - tj. przebudowywanych odcinków dróg, co łącznie dało długość 0,98 km. Wbrew zarzutom skargi, organ nie ograniczył się zatem do długości samej drogi, lecz podał jej długość łącznie z długością niezbędnych do zrealizowania wjazdów lub dowiązań, wskazując tym samym długość całego przedsięwzięcia. Skarżący nie wskazują przy tym żadnych konkretnych okoliczności, które podważałyby długości poszczególnych elementów tego odcinka drogi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący – J.G., K.P., W.K. i A.K.. Skarżący sformułowali następujące zarzuty kasacyjne: I. naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli tj. brak podjęcia czynności dokładnie ustalających rzeczywistą długość przedsięwzięcia, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; II. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez dokonanie oceny karty informacyjnej jako dowodu, z naruszeniem wskazań doświadczenia życiowego, które nakazywały uznać, że jeśli sam inwestor przyznaje, że emisja hałasu będzie przekraczać dopuszczalny poziom, a zaplanowana długość dróg wynosi nieznacznie poniżej 1 km (0,98 km), to mając na uwadze właściwości hałasu, jako uciążliwości, a także zaplanowane według karty informacyjnej próby jego niwelowania, należało dokonać dokładnej weryfikacji, czy przedstawiona długość przedsięwzięcia nie jest zaniżona; III. naruszenie § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez błędną wykładnię, polegająca na błędnym utożsamianiu sformułowań "długość drogi" oraz "długość przedsięwzięcia", co doprowadziło do błędnego niezastosowania tego przepisu, pomimo że ze zgromadzonych w toku postępowania informacji wynika, że długość przedsięwzięcia rozumiana jako zakres ingerencji w środowisko przekracza 1 km; IV. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 13 in fine ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) przez niezastosowanie, pomimo związku technologicznego między przedmiotowym przedsięwzięciem, a poprzednim etapem tego przedsięwzięcia; V. naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy środowiskowej przez niezastosowanie, a w konsekwencji brak stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, pomimo, że ze zgromadzonych w toku postępowania informacji wynika, że emisja hałasu i spalin będzie przekraczać dopuszczalny poziom. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W tym znaczeniu zarzuty kasacyjne zostały błędnie sformułowane, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie dokonał rozróżnienia, które zarzuty mają charakter materialny, a które procesowy. Niespójne z zarzutami kasacyjnymi jest ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej. Na wstępie tego uzasadnienia autor skargi kasacyjnej odnosi się do pierwszego z zarzutów kasacyjnych, nie powołując przy tym żadnej normy prawnej. Następnie przechodzi do omówienia zarzutu drugiego, podnosząc naruszenie art. 7 k.p.a., a więc w istocie przepisu wskazanego w zarzucie pierwszym. Nie odnosi się natomiast w ogóle do naruszenia art. 80 k.p.a., a więc normy wskazanej w drugim zarzucie kasacyjnym. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Stąd też zarzut ten został rozpoznany tylko w kontekście powiązanego z nimi zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Skarżący konsekwentnie kwestionują długość przedsięwzięcia wskazaną w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia, przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie oddziaływać na środowisko, a więc mogącymi wymagać fakultatywnego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, są drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km. Przedsięwzięcie to z kolei zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej). Długość przedsięwzięcia to zatem długość zamierzenia budowlanego (droga powstaje na skutek jej budowy), a nie długość przedsięwzięcia wraz z jego oddziaływaniem. Oddziaływanie przedsięwzięcia jest odrębną kategorią prawną od samego przedsięwzięcia i może się zamykać w granicach przedsięwzięcia lub poza nie wykraczać. Oddziaływanie to podlega ocenie w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o ile takie postępowanie jest wymagane. W przypadku drogi nie jest natomiast wymagane, jeżeli długość tej drogi (długość przedsięwzięcia) nie przekracza 1 km. W tej sprawie planowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr 151, którego długość wyniesie do 0,467 km. Cała planowana do realizacji długość dróg, łącznie z budowanymi i przebudowywanymi odcinkami istniejących ulic, dowiązań i wjazdów wyniesie do 0,98 km. Oznacza to, że nie jest to przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji podzielając w tym zakresie stanowisko organów. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. (pierwszy zarzut kasacyjny) oraz zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia, nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że to inwestor deklaruje długość przedsięwzięcia, jakie planuje zrealizować. W tej sprawie oznacza to, że wbrew obawom skarżących, inwestor nie może zrealizować przedsięwzięcia o długości większej niż 1 km, bo będzie to oznaczało realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko bez uregulowania stanu formalnoprawnego w tym zakresie. Jak już wyżej wskazano, przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Jak wynika z karty informacyjnej z marca 2021 r., planowane przedsięwzięcie jest kontynuacją nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr 151, który zakłada poprawienie układu komunikacyjnego miasta poprzez odciążenie centrum Barlinka od ruchu tranzytowego. Etap I zrealizowano w 2019 r. Przebieg etapu II łączy się z etapem I – rondem na skrzyżowaniu z ul. 31 Stycznia, a następnie przebiega śladem istniejącej ul. Długiej. Obejście kończy się na skrzyżowaniu z ulicą Gorzowską, dowiązując się do istniejącej drogi wojewódzkiej nr 151. Celem regulacji art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, zakładającej traktowanie powiązanych technologicznie przedsięwzięć, jako jednego przedsięwzięcia, jest zapobieganie naruszania zakazu tzw. salami slicing. Chodzi zatem o zapobieganie sytuacji, w której przedsięwzięcie jest dzielone na mniejsze części, po to żeby te poszczególne części nie osiągnęły przewidzianych w rozporządzeniu wielkości, od których przekroczenia zależy kwalifikacja prawna przedsięwzięcia jako zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałująca na środowisko. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że do naruszenia tego zakazu nie doszło. Należy mieć na uwadze, że mamy w tej sprawie do czynienia z inwestycją o charakterze liniowym w postaci drogi. Jest to zatem przedsięwzięcie, które co do zasady ma pewien związek z innymi przedsięwzięciami drogowymi. W związku z tym zasadnicze znaczenie ma, że przedsięwzięcie to może funkcjonować samodzielnie. Takiej samodzielności nie wykazują przykładowo realizowane w ramach tego przedsięwzięcia dojazdy lub miejsca parkingowe i w ich przypadku należy mówić o powiązaniu technologicznym. Dlatego też ich długość została uwzględniona w określaniu długości przedsięwzięcia. Natomiast I etap budowy tej drogi, obejmujący odcinek drogi o długości przekraczającej 2 kilometry, może funkcjonować samodzielnie i związek między tymi etapami (przedsięwzięciami) nie ma charakteru powiązania technologicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że to przedsięwzięcie stanowi część systemu komunikacyjnego, jednak może także funkcjonować samodzielnie. Planowany odcinek drogi łączy istniejącą ul. Gorzowską z ul. 31 Stycznia i przebiega w znacznej części po śladzie istniejącej ul. Długiej. Odcinek ten może zatem funkcjonować także wówczas, gdyby nie został zrealizowany odcinek drogi w ramach etapu I. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Powyższe oznacza, że w tej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy środowiskowej, ponieważ norma ta dotyczy wyłącznie przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Planowane przedsięwzięcie nie ma takiego charakteru, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.