III OSK 2883/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.-R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 408/22 w sprawie ze skargi A. S.-R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 27 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy W. wotum zaufania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 408/22, odrzucił skargę A. S.-R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 27 czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy W. wotum zaufania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wymienioną wyżej uchwałą Rada Gminy W. nie udzieliła Wójtowi tej Gminy wotum zaufania. Skargę na powyższą uchwałę wniosła A. S.-R. – Wójt Gminy W., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie – na wypadek uznania dopuszczalności skargi – o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną. W ocenie tego Sądu po stronie skarżącej w niniejszej sprawie, piastującej stanowisko Wójta Gminy W., nie doszło do naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) - dalej: "u.s.g.", uprawniającego do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy W. z dnia 27 czerwca 2022 r. Sąd meriti podzielił, wyrażane aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania ma charakter intencyjny i jest wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, to jest realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. W konsekwencji nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Skutkiem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania nie jest bowiem jego odwołanie ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie. Interes prawny do zaskarżenia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania nie wynika też z samego faktu wyboru na stanowisko wójta. Także z przepisu art. 28aa u.s.g. nie wynikają dla wójta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. W sytuacji zaś, gdy interes prawny ani uprawnienie skarżącej nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, skarga wniesiona na tę uchwałę podlega odrzuceniu, z mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A. S.-R. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli odwoławczej, przejawiające się w nieodniesieniu się w sposób całościowy, merytoryczny i rzetelny do zarzutów stawianych w skardze w zakresie dowolnej oceny materiału dowodowego przez Sąd, w konsekwencji odrzuceniu skargi w związku ze stwierdzeniem braku interesu prawnego po stronie Wójta Gminy W., do jej zaskarżenia, w sytuacji, gdy uchwala Rady Gminy była błędna, została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, do czego Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie w zasadzie w ogóle się nie odniósł, a Wójt Gminy W., poza zaskarżeniem uchwały do sądu, nie ma innej drogi sprzeciwienia się tej uchwale i jej zakwestionowania; 2) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 a u.s.g. oraz art. 28aa u.s.g., poprzez niezasadne uznanie, że wójt nie ma interesu prawnego w skarżeniu uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, gdy zaskarżone uchwala nie narusza żadnych praw wójta, w sytuacji, gdy zdaniem, skarżącej, uchwala narusza prawa wójta i powinna podlegać kontroli przez sąd. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem, przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Nadto, w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżąca oświadczyła, ze zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano, wskazując m.in., że wbrew stwierdzeniu Sądu Wojewódzkiego, skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż narusza ona jej interes prawny. Zaskarżona uchwała ma także wpływ na prawa i obowiązki wójta, gdyż w przypadku nieudzielania wotum zaufania przez Radę Gminy w przyszłym roku, może zostać podjęta decyzja o referendum w sprawie odwołania wójta, co będzie miało bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 P.p.s.a., ponieważ skarga kasacyjna została złożona na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.. Podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania nie jest bowiem poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Jest to postępowanie w kwestiach ustrojowych organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, unormowane kompleksowo w u.s.g.. W tych sprawach nie mamy natomiast do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia), w rozumieniu K.p.a. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. W doktrynie przyjęto, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., przewidując, że "skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem", zawęża legitymację skargową, stanowiąc dopuszczony przez art. 50 § 2 P.p.s.a. wyjątek od zasady ogólnej z art. 50 § 1 P.p.s.a., przewidującego, że skargę może wnieść "każdy, kto ma w tym interes prawny", a więc kto ma interes prawny w rozstrzygnięciu jego sprawy przez sąd administracyjny. (por. D. Dąbek, Komentarz do art. 101 [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022 r.). Tym samym obowiązkiem sądu jest analiza dopuszczalności skargi poprzez stwierdzenie istnienia lub nieistnienia interesu prawnego skarżącego oraz jego naruszenia. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16, LEX nr 2426938; z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13, LEX nr 1796206). Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Odwołując się do orzecznictwa NSA należy zauważyć, że: "stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.". (por. wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., I OSK 117/19, LEX nr 3352798). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Uchwała rady gminy w przedmiocie nieudzielania wójtowi gminy wotum zaufania nie narusza interesu prawnego wójta. Nie ogranicza żadnych jego praw ani jako organu wykonawczego, ani jako członka wspólnoty samorządowej. Nie ogranicza zakresu kompetencji wójta, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Dopiero kolejna uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania podjęta w kolejnym roku bezpośrednio poprzedzającym rok, w którym podjęto pierwszą uchwałę o nieudzieleniu takiego wotum, może prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy. Przy czym, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g. wynika, że rada gminy jedynie "może podjąć" uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miast) z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21, ONSAiWSA 2022, nr 3, poz. 48 i sygn. III OSK 7559/21, LEX nr 3318492; z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21, LEX nr 3355573, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. Ponadto zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z funkcji organu wykonawczego gminy. Mimo że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17, LEX nr 2430310). Zatem nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania narusza jego interes prawny. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 184 P.p.s.a.