III OSK 2877/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 103/24 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 103/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w P. (dalej: "Dyrektor Szkoły" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: stwierdził, że Dyrektor dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 11 marca 2024 r. (pkt I), zobowiązał Dyrektora do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt IV) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt V). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca wnioskiem z dnia 11 marca 2024 r. wystąpiła do Dyrektora Szkoły o "przedstawienie rozliczenia subwencji oświatowej". We wniosku zwróciła się o przedstawienie rozliczenia wydatków na ucznia przedmiotowej szkoły, tj. jej syna K. M., pokrywanych z subwencji oświatowej, w związku z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Jednocześnie wskazała, że rozliczenie powinno obejmować okres od 1 listopada 2021 r. do dnia jego wystawienia i zawierać dokładną kwotę subwencji, jaką otrzymuje szkoła oraz szczegółowy wykaz wszystkich wydatków wraz z datą, kwotą oraz celem, na jaki zostały przeznaczone. Pismem z 27 marca 2024 r. Dyrektor Szkoły udzielił skarżącej informacji, że wysokość subwencji oświatowej na ucznia z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego ze spektrum autyzmu, w tym Zespół Aspergera, dla klas IV-VIII w poszczególnych latach wynosiła: 2021 r. – 4.956 zł, 2022 r. – 5.166 zł, 2023 r. – 5.709 zł, 2024 r. – 7.474 zł. Poinformował również, że w kwestii udostępnienia szczegółowego wykazu wszystkich wydatków wraz z datą, kwotą oraz celem, na jaki zostały przeznaczone, zostało złożone pismo do organu prowadzącego, z prośbą o zasadność udostępniania wnioskowanych informacji z celami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Organ wskazał również, powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że udzielenie informacji nastąpi najpóźniej do 27 maja 2024 r. W kolejnym piśmie z 28 czerwca 2024 r. Dyrektor Szkoły podał, że po uzyskaniu informacji od organu prowadzącego nie ma możliwości udostępnienia szczegółowego wykazu wszystkich wydatków w ramach subwencji oświatowej wraz z datą, kwotą oraz celem, na jaki zostały przeznaczone. Jednocześnie wskazał, że prosi o informacje, jakie konkretne informacje wnioskodawca chce uzyskać w ramach dostępu do informacji publicznej. Wobec stanowiska organu skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły, który przywołanym powyżej wyrokiem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."); zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 11 marca 2024 r. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew stanowisku organu skoro Zespół Szkół Ogólnokształcących nr [...] w P. jest szkołą publiczną, a skarżąca wystąpiła o udostępnienie dokumentacji w zakresie odnoszącym się do przyznawania i wydatkowania środków publicznych, tj. dotacji oświatowych, to informacja ta stanowi niewątpliwie informację publiczną. W sprawie spełnione zatem zostały przesłanki podmiotowe (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz przedmiotowe (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Tym samym Sąd stwierdził, że Dyrektor Szkoły był zobowiązany do podjęcia działań zgodnie z ustawą w celu załatwienia wniosku w 14-dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. albo do udzielenia informacji publicznej albo wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Sąd stwierdził zatem, że w dacie orzekania organ pozostawał w bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Dyrektor Szkoły udzielił bowiem stronie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w sposób niepełny, niejasny, bez wskazania konkretnych przyczyn, z powodu których nie odpowiedział na konkretnie zadane we wniosku pytanie. Nie wyjaśnił również, czy żądana informacja stanowi informację publiczną oraz czy dysponuje żądaną informacją. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ częściowo wyjaśnił, z jakich względów nie mógł wskazać skarżącej, jaka dokładnie kwota dotacji oświatowej przypada na jej syna. Tymczasem uzasadnienie dla odmowy udzielenia żądanej informacji powinno znaleźć się już w odpowiedzi udzielonej skarżącej. Jednocześnie Sąd orzekł, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz oddalił skargę w zakresie wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Od powyższego wyroku Dyrektor Szkoły wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w dacie orzekania postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wobec powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania wywołanego skargą, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Dodatkowo organ zawnioskował o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. Powyższy zarzut rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie skarżąca, jako omyłkowo złożony, cofnęła w piśmie z dnia 24 listopada 2024 r. i zawnioskowała o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca ostatecznie nie zażądała jej przeprowadzenia. Pierwotnie skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy, jednakże w piśmie z 24 listopada 2024 r. oświadczyła, że cofa "omyłkowo złożony wniosek o przeprowadzenie rozprawy" i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynikają także sposoby naruszenia prawa, a są nimi błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie prawa. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, lecz także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wskazanie tych samych naruszeń prawa procesowego połączone z wykazaniem istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie nie w pełni sprostał powyższym wymaganiom. W sformułowanym zarzucie kasacyjnym nie nawiązał bowiem do art. 174 p.p.s.a., wskazując jedynie, że zarzuca naruszenie przepisów postępowania, a to art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w dacie orzekania postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z powyższym przepisem sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Przepis powyższy ma charakter wynikowy, zatem aby skutecznie zarzucić jego naruszenie, skarżący kasacyjnie powinien wskazać na naruszenie przepisów, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do takiego rozstrzygnięcia. Tego w skardze kasacyjnej zabrakło i już z tej przyczyny zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, iż podmiot zobowiązany udzielił stronie odpowiedzi na wniosek w sposób niepełny i niejasny, nie wskazując konkretnych przyczyn, z powodu których nie odpowiedział na pytania postawione we wniosku dostępowym. Nie zostało również jasno wyrażone stanowisko organu co do charakteru żądanej informacji. Organ nie wskazał również w sposób nie budzący wątpliwości, czy żądaną informacją dysponuje. Informacja udzielona w piśmie z 27 marca 2024 r. nie odpowiada na żądanie wniosku dostępowego, zawiera bowiem informacje ogólne, a nie zindywidualizowane w odniesieniu do syna skarżącej K. M. Nadto należy wskazać, że rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia określonych czynności czy też wydania w określonym terminie aktu. Załatwienie wniosku dostępowego przez organ administracyjny w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ udzielił odpowiedzi na wniosek dostępowy, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości, jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego byłoby zasadne jedynie co do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku dostępowego, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stałoby się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rozważania powyższe są jednak teoretyczne, gdyż – jak wyżej wskazano – pełna odpowiedź na wniosek dostępowy nie została udzielona. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że bezczynność organu w realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo udostępnia informację niepełną lub niezgodną z żądaniem wniosku dostępowego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w świetle treści art. 54 § 2 p.p.s.a. argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować czy uzupełniać działań podmiotu zobowiązanego podjętych w ramach rozpoznania wniosku dostępowego. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie podejmowanych przez podmiot zobowiązany czynności. W odpowiedzi na skargę organ powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć wyraz w działaniach podjętych w celu rozpoznania wniosku dostępowego. Mając na uwadze powyższe zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.