III OSK 2874/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Ol 50/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta Mikołajki w udostępnieniu informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Burmistrza Miasta Mikołajki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Ol 50/24 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") na bezczynność Burmistrza Miasta Mikołajki (dalej: "Burmistrz", "organ") w udostępnieniu informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 24 maja 2022 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej rejsów statkiem po jeziorach organizowanych przez Urząd Miasta i Gminy Mikołajki w ramach "Dni Mikołajek" (i wszystkich innych) w latach 2010-2022. Wniosło o przesłanie zestawień rocznych: 1) listy wszystkich gości zaproszonych przez podanie imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych lub nazwy piastowanego urzędu, a jeżeli wystosowano zaproszenia – wniosło o przesłanie ich kopii, 2) listy lokalnych przedsiębiorców biorących udział w rejsach, 3) zestawienie wszystkich poniesionych przez miasto kosztów rejsów, wskazanie źródeł ich zakupienia (rachunki i faktury), szacunkowe wskazanie ceny rejsu na osobę w nim uczestniczącą, a także kopii jadłospisu na rejsie; 4) w przypadku współfinansowania rejsów przez przedsiębiorców, wniosło o ich wskazanie (imię, nazwisko, siedziba firmy), podania kosztów, jakie ponieśli i czy brali udział w poszczególnych rejsach, 5) listy wszystkich gości zaproszonych (lub planowanych do zaproszenia) na rejs w "Dni Mikołajek" w 2022 r. (polityków, urzędników, biznesmenów), a także listę sponsorów tegorocznego rejsu, 6) listy wszystkich imprez organizowanych na terenie Miasta i Gminy Mikołajki (w latach 2010-2020) w których uczestniczył Burmistrz, a których koszty choć w części poniosło Miasto Mikołajki, podania jakie to były imprezy, gdzie się odbywały, jakie były koszty dla Miasta Mikołajki. Decyzją z 1 lipca 2022 r. Burmistrz w odmówił udostępnienia informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "SKO". "Kolegium") decyzją z 28 lipca 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od ww. decyzji, uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając m.in., że organ I instancji nie wykazał, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Decyzją z 16 sierpnia 2022 r. organ ponownie odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a decyzją z 28 marca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 382/23 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia na decyzję Kolegium z 28 marca 2023 r., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd ocenił, że organ wykazał, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, a zatem wnioskodawca był zobowiązany do wykazania, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazał, że w pismach kierowanych do organu Stowarzyszenie zwracało uwagę, że wniosek dotyczy dokumentów związanych ze sposobem i zasadnością wydatkowania środków publicznych przez organ. Stowarzyszenie zwracało też uwagę na potrzebę sprawdzenia, czy mienie gminne i środki publiczne wydatkowane są w sposób racjonalny, wolny od potencjalnych nadużyć. Sąd uznał, że skarżący co najmniej uprawdopodobnił, że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Pismem z 10 stycznia 2024 r. Burmistrz poinformował Stowarzyszenie o wyznaczeniu nowego terminu na udzielenie odpowiedzi do 27 lutego 2024 r. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z zarządzeniem nr 66/2023 Burmistrza Miasta Mikołajki z 17 kwietnia 2023 r. w sprawie określenia stawek opłat za sporządzenie kopii dokumentów lub danych na wniosek strony, za przetworzenie informacji zostaną naliczone opłaty. Następnie, w piśmie z 27 lutego 2024 r., Burmistrz, odpowiadając na pytanie nr 1 wyjaśnił, że lista gości jest dokumentem roboczym, wytwarzanym na bieżąco i nie jest archiwizowana, zaś zaproszenia drukowane są hurtowo z miejscem do ręcznego wpisania imienia i nazwiska osoby zaproszonej. Zaproszenia te nie są w posiadaniu Gminy. Stwierdził, że nie prowadzono list lokalnych przedsiębiorców, którzy mieliby brać udział w rejsach (pyt. nr 2). W odpowiedzi na pytanie nr 3 przesłał tabelaryczne zestawienia kosztów rejsów w latach 2018-2022 r. z podaniem numeru faktury i kwoty brutto. Wyjaśnił, że szacunkowe wskazanie ceny rejsu na osobę nie jest możliwe, gdyż nie była tworzona lista osób uczestniczących w rejsach, a Gmina nie posiada kopii jadłospisu, gdyż nie jest to dokument urzędowy. Burmistrz wyjaśnił, że rejsy nie są i nie były współfinasowane przez przedsiębiorców ani inne podmioty trzecie (pyt. 4). Wskazał, że odpowiedź na pytanie nr 5 o listy gości zaproszonych na rejs w 2022 r. odpowiedź została udzielona w punktach 1 i 4. Ponadto, w podpowiedzi na pytanie nr 6, organ przesłał Stowarzyszeniu zestawienie imprez i kosztów w załączeniu oraz wykaz wydatków bezosobowych na organizację imprez w Gminie Mikołajki - umowy cywilnoprawne za lata 2010-2022. Jednocześnie wyjaśnił, że zestawienie kosztów możliwe jest od 2018 r., gdyż dokumenty księgowe archiwizowane są przez 5 lat. W załączeniu przekazał ponadto sprawozdania z działalności Burmistrza od 2010 r., w tym informacje, w których imprezach uczestniczył Burmistrz. Pismem z 8 marca 2024 r. Stowarzyszenie wezwało Burmistrza do wykonania wyroku WSA w Olsztynie z 7 września 2023 r. i zaniechanie bezczynności w tej sprawie. Stwierdziło, że w odpowiedzi z 27 lutego 2024 r. organ bezpodstawnie przyjął, że lista zapraszanych gości na rejsy jest dokumentem roboczym, gdyż zdaniem skarżącego to kluczowy dokument determinujący przyszłe wydatki miasta i bezpieczeństwo planowanego rejsu. Dodało, że lista gości jest możliwa do odtworzenia, np. przez przesłuchanie świadków lub organu, za pomocą fotografii i filmów z poszczególnych imprez. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz wskazał w piśmie z 21 marca 2024 r., że pismem z 27 lutego 2024 r. udzielił odpowiedź w całości na pytania zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku WSA. Stwierdził, że żądanie przesłuchiwania świadków, badania fotografii bądź odtwarzania nagrań celem ustalenia listy zaproszonych gości sprzed lat nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, w której jest posiadaniu i która istnieje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Stowarzyszenie zarzuciło Burmistrzowi niewykonanie ww. wyroku przez dalsze uchylanie się lub "nieformalną odmowę" udostępnienia żądanej informacji. Wniosło o zobowiązanie Burmistrza do udostępnienia żądanych informacji lub podjęcie innych środków prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie stwierdziło, że pismo z 27 lutego 2024 r. nie stanowi odpowiedzi na wniosek, gdyż poświadcza nieprawdę, że organ nie posiada listy gości uczestniczących w rejsach, a kilkaset stron sprawozdań z działalności Burmistrza, w poszczególnych okresach nie można uznać za odpowiedź na pytania zawarte we wniosku. Wywiodło, że Burmistrz nie może nie wiedzieć, kogo zapraszał na rejsy, gdyż jest to doniosłe wydarzenie dla organu i mieszkańców, wywołujące skutki finansowe, prawne i polityczne. Tym samym, zdaniem skarżącego, twierdzenia Burmistrza są niewiarygodne. Stowarzyszenie stwierdziło ponadto, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej możliwe jest odtworzenie listy przez świadków lub organ administracji, który zapraszał poszczególne osoby. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że udzielił skarżącemu wszelkich informacji będących przedmiotem wniosku, które posiadał, to jest podał m.in. koszty organizacji rejsów za lata 2018 - 2022, zestawienie imprez organizowanych przez Gminę Mikołajki, w których uczestniczył Burmistrz oraz zestawienie kosztów ponoszonych przez Gminę. Organ nie przedstawił listy gości i listy zaproszeń na rejs statkiem z okazji imprezy masowej pod nazwą "Dni Mikołajek", który to rejs odbywa się corocznie w czasie tego wydarzenia, gdyż nie posiada takiej dokumentacji. Zauważył, że skarżący wyłącznie na tym opiera zarzut nieudzielenia informacji publicznej. Organ wyjaśnił już natomiast skarżącemu w piśmie z 27 lutego 2024 r., że nie posiada listy zaproszeń, gdyż taka lista jest wypisywana na bieżąco, a następnie przesyłana do gości rejsu i nie jest archiwizowana przez organ. Burmistrz zaznaczył ponadto, że stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. Bezzasadne są zatem twierdzenia skarżącego, jakoby organ celem udostępnienia listy gości, miał przeprowadzić szeroko pojęte postępowanie wyjaśniające w postaci przesłuchania świadków, analizy nagrań monitoringu (o ile takie nagrania istnieją) i bazować na pamięci Burmistrza, który miałby sobie przypomnieć pełną listę gości zaproszonych na rejs. Jak już wskazano, organ jest obowiązany do udostępnienia informacji posiadanej, a zatem istniejącej, a nie mającej dopiero powstać na życzenie wnioskującego i to z zasobów, których organ nie posiada. Zauważył, że informacja, o której wytworzenie wnosi skarżący, mogłaby być nieprawdziwa i niedokładna, gdyż pomijałaby osoby, które uczestniczyły w rejsie i uwzględniałaby osoby, które w rzeczywistości udziału w rejsie nie brały. Dodał, że z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że aby oświadczenie woli stanowiło dokument w rozumieniu ww. przepisu, musi zostać utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego. Dopóki zatem określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że analiza treści pisma z 27 lutego 2024 r. i załączonych do niego zestawień tabelarycznych wydarzeń, ich dat, miejsc i kosztów za lata 2018 – 2022, "wykazów wydatków bezobsługowych na organizację imprez w Gminie Mikołajki – umowy cywilnoprawne za lata 2010 r.- 2022 r." oraz sprawozdań z działalności Burmistrza za poszczególne okresy pozwala na wniosek, że stanowią one odpowiedź na pytanie nr 6, dotyczące listy imprez organizowanych na terenie Miasta i Gminy Mikołajki (w latach 2010-2020), w których uczestniczył Burmistrz i w których kosztach partycypowało miasto Mikołajki. Burmistrz przedstawił zestawienie kosztów rejsów w latach 2018 – 2022 (zawierające numery faktur i kwoty brutto), co stanowi wyczerpującą odpowiedź na pytanie nr 3. Odpowiadając na pytania nr 1, 2, 4 i 5, które dotyczą list gości zapraszanych na coroczny rejs statkiem z okazji imprezy masowej pod nazwą "Dni Mikołajek" i zaproszeń wystosowanych do tych osób, Burmistrz stwierdził, że nie dysponuje takimi informacjami publicznymi. W pismach z 27 lutego i 21 marca 2024 r. Burmistrz przekonująco wskazał przyczyny, z powodu których nie posiada listy gości zapraszanych na interesujące Stowarzyszenie rejsy. Z pism tych wynika, że organ nie przechowuje (nie archiwizuje) listy gości (w tym listy lokalnych przedsiębiorców uczestniczących w intersujących stowarzyszenie wydarzeniach) tworzonych na potrzeby danego rejsu, gdyż są one jedynie dokumentami roboczymi, służącymi do sporządzenia zaproszeń. Zaproszenia były natomiast tworzone w ten sposób, że dane osoby zaproszonej wypisywane były ręcznie na drukach zaproszeń. Sąd I instancji stwierdził, że organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, jeśli wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać. Oznacza to, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia tej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej. Nie sposób bowiem nałożyć na organ obowiązku i wymagać od niego udostępnienia informacji publicznej, której nie posiada. Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji gdy organ (podmiot zobowiązany) nie dysponuje informacją publiczną jego obowiązek polega na poinformowaniu o tym wnioskodawcy w formie zwykłego pisma ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy. Pisemne poinformowanie o tym, że organ nie posiada danej informacji publicznej nie jest równoważne z odmową jej udzielenia, co wymagałoby wydania decyzji. Istotne jest przy tym, że aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. (i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej), powinien wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu danej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a twierdzenie takie uwiarygodnić. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi ocenić, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, w świetle powyższych uwag wyjaśnienia organu zawarte w ww. pismach, nie może budzić wątpliwości rzetelność informacji Burmistrza, że organ ten nie dysponuje żądanymi informacjami publicznymi – listami gości i kopiami wystosowanych do nich zaproszeń. Skoro organ podał, że nie dysponuje żądaną informacją, gdyż nie prowadzi stosownej ewidencji, to takiej odpowiedzi nie można utożsamiać z udzieleniem informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej. Organ nie tylko powiadomił skarżącego, że nie posiada żądanych informacji, ale też wskazał, dlaczego ich nie posiada. Zdaniem Sądu I instancji w tej sytuacji zarzut bezczynności Burmistrza w udostępnieniu żądanej informacji publicznej jest niezasadny. Żądanie Stowarzyszenia w zakresie pytań nr 1, 2, 4 i 5 sprowadza się bowiem w istocie nie do udostępnienia informacji publicznej, ale do jej uprzedniego wytworzenia w sposób określony w piśmie skarżącego z 8 marca 2024 r. Natomiast przepisy u.d.i.p. nie nakładają na organ zobowiązany obowiązku wytworzenia żądanych przez wnioskodawcę informacji publicznych, których nie posiada, w sposób wskazany przez stowarzyszenie (to jest przez przesłuchiwanie świadków i osoby pełniącej funkcje piastuna organu gminy czy analizę ewentualnych fotografii lub filmów). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy, z zastrzeżeniem wyjątku dotyczącego informacji przetworzonej. Zaznaczył, że "przetworzenie" informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, co nie jest równoznaczne z jej utworzeniem zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i art. 14 pkt 1 i 2 u.d.i.p. przejawiające się uznaniem przez Sąd, że Burmistrz nie pozostawał w bezczynności mimo nieudostępnienia informacji publicznej, gdyż powiadomił skarżącego o nieposiadaniu żądanych informacji i wskazał przyczynę z powodu, której ich nie posiada; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. przejawiające się brakiem uzasadnienia przez Sąd przyczyn, dla których bezkrytycznie dał wiarę twierdzeniom Burmistrza, jakoby organ ten nie posiadał informacji publicznej żądanej przez skarżącego - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem przez Sąd złożonej skargi; II. błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek którego doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegający na uznaniu przez Sąd, iż organ nie posiada wnioskowanej informacji, a przedstawione przez niego przyczyny jej nieposiadania są wiarygodne i przekonujące, podczas gdy brak posiadania listy gości zapraszanych na interesujące skarżącego rejsy, jawi się jako niemożliwy do pogodzenia z zasadami funkcjonowania administracji publicznej oraz koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom rejsów. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci kopii pisma z 22 października 2024 r., które Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Burmistrza Miasta Mikołajki dla wykazania niechęci organu do udostępniania informacji publicznych skarżącemu. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Burmistrz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. korespondencji wymienianej pomiędzy skarżącym kasacyjnie a organem w okresie 13 marca 2023 r. a 1 lipca 2024 r. na okoliczność udostępniania informacji publicznej przez organ na rzecz skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. 2. Zdaniem NSA, wszelkie zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej i uzasadniające naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy są niezasadne. Ze względu na ich komplementarny charakter, wskazujące w zasadzie na brak "bezczynności" organu - można odnieść się do nich w sposób łączny. Przypomnieć trzeba, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu (dokonania czynności) w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu lub też jak wskazuje organ w niniejszej sprawie – podejmowania różnych czynności czy inicjatyw zmierzających do załatwienia sprawy. 3. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej. Stowarzyszenie zarzuciło Burmistrzowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznych, których domagało się we wniosku z 24 maja 2022 r. Zarzut ten uzasadniło tym, że organ nie przesłał list gości zapraszanych na coroczny rejs statkiem z okazji imprezy masowej pod nazwą "Dni Mikołajek", a uzasadnienie, że organ nie dysponuje tymi informacjami, zdaniem skarżącego, nie jest prawdziwe. Nadto w ocenie stowarzyszenia, załączone do pisma z 27 lutego 2024 r. dokumenty nie stanowiły odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia. W związku z tym, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i art. 14 pkt 1 i 2 u.d.i.p. a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Wskazano także na błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek którego doszło do naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 4. W ocenie NSA, do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej można odnieść się w sposób komplementarny wskazując na następujące przyczyny oddalenia skargi kasacyjnej. Po pierwsze - jako pozbawiony uzasadnionych podstaw należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność zasługiwała w sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. To, ze Stowarzyszenie nie podziela uzasadnienia wyroku nie oznacza, że Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie – jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, we wcześniejszym wyroku z 7 września 2023 r. (sygn. akt II SA/OI 382/23) Sąd przesądził, że organ jest obowiązany do udostępnienia "informacji publicznej przetworzonej". Wskazano, że: "(...) strona w powyższych wyjaśnieniach wykazała szczególną istotność dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej przetworzonej. Stowarzyszenie zamierzało działać w interesie wspólnoty, a jego działania związane są z kontrolą gospodarowania mieniem komunalnym. Strona z całą pewnością dysponuje możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu". Sąd uznał, że skarżący co najmniej uprawdopodobnił, że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany był zatem do oceny, czy treść pisma Burmistrza z 27 lutego 2024 r. i dokumenty do niego załączone prawidłowo wypełniały wskazania zawarte w wyroku z 7 września 2023 r. (sygn. akt II SA/OI 382/23). Burmistrz wskazał w piśmie z 21 marca 2024 r., że pismem z 27 lutego 2024 r. udzielił odpowiedź w całości na pytania zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z wytycznymi zawartymi we wskazanym wyroku WSA. Stwierdził, że żądanie przesłuchiwania świadków, badania fotografii bądź odtwarzania nagrań celem ustalenia listy zaproszonych gości sprzed lat nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, w której jest posiadaniu i która istnieje. Zatem ponowna ocena Sądu I instancji sprowadzała się do analizy spełnienia wcześniejszych wytycznych dla organu. I taka analiza, zdaniem NSA, została prawidłowo przeprowadzona. Co prawda, z uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika szczegółowa analiza w zakresie "informacji przetworzonej" i "braku posiadania informacji", jednak to uchybienie nie miało wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu. Przypomnieć bowiem trzeba, że "informacją przetworzoną" jest informacja opracowana przez podmiot obowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 730/21). Zatem możliwe jest "przetworzenie" rożnych informacji ale informacje te muszą być "w posiadaniu" organu, czyli jej źródłem mogą być wyłącznie materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Po trzecie – prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że analiza treści pisma z 27 lutego 2024 r. i załączonych do niego zestawień tabelarycznych wydarzeń, ich dat, miejsc i kosztów za lata 2018 - 2022, "wykazów wydatków bezobsługowych na organizację imprez w Gminie Mikołajki - umowy cywilnoprawne za lata 2010 r.- 2022 r." oraz sprawozdań z działalności Burmistrza za poszczególne okresy pozwalał na wniosek, że: - stanowią one odpowiedź na pytanie nr 6, dotyczące listy imprez organizowanych na terenie Miasta i Gminy Mikołajki (w latach 2010- 2020), w których uczestniczył Burmistrz i w których kosztach partycypowało miasto Mikołajki; - Burmistrz przedstawił zestawienie kosztów rejsów w latach 2018 - 2022 (zawierające numery faktur i kwoty brutto), co stanowi odpowiedź na pytanie nr 3; - odpowiadając na pytania nr 1, 2, 4 i 5 (dotyczyły list gości zapraszanych na coroczny rejs statkiem z okazji imprezy pod nazwą "Dni Mikołajek" i zaproszeń wystosowanych do tych osób) Burmistrz stwierdził, że nie dysponuje takimi informacjami publicznymi; w pismach z 27 lutego i 21 marca 2024 r. Burmistrz wskazał przyczyny, z powodu których nie posiada listy gości zapraszanych na interesujące Stowarzyszenie rejsy (z pism tych wynikało, że organ nie przechowuje i nie archiwizuje listy gości (w tym listy lokalnych przedsiębiorców uczestniczących w intersujących stowarzyszenie wydarzeniach) tworzonych na potrzeby danego rejsu, gdyż są one jedynie dokumentami roboczymi, służącymi do sporządzenia zaproszeń; zaproszenia były natomiast tworzone w ten sposób, że dane osoby zaproszonej wypisywane były ręcznie na drukach zaproszeń. Po piąte – wskazać trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez wnioskodawcę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, jeśli wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. wyrok NSA z 14 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1209/22). Podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1421/24). Zatem nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1209/23). NSA podziela wniosek Sądu I instancji, że w świetle powyższych uwag wyjaśnienia organu zawarte we szeregu pismach zgromadzonych w aktach sprawy, nie może budzić wątpliwości rzetelność informacji Burmistrza, że organ ten nie dysponuje żądanymi informacjami publicznymi - listami gości i kopiami wystosowanych do nich zaproszeń. Skoro organ podał, że nie dysponuje żądaną informacją, gdyż nie prowadzi stosownej ewidencji, to takiej odpowiedzi nie można utożsamiać z udzieleniem informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej. Organ nie tylko powiadomił skarżącego, że nie posiada żądanych informacji, ale też wskazał, dlaczego ich nie posiada. Zatem prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że zarzut bezczynności Burmistrza w udostępnieniu żądanej informacji publicznej był niezasadny. Żądanie Stowarzyszenia w zakresie pytań nr 1, 2, 4 i 5 sprowadzało się bowiem w istocie nie do udostępnienia informacji publicznej, ale do jej uprzedniego wytworzenia w sposób określony w piśmie skarżącego z 8 marca 2024 r. Natomiast przepisy u.d.i.p. nie nakładają na organ zobowiązany obowiązku wytworzenia żądanych przez wnioskodawcę informacji publicznych, których nie posiada, w sposób wskazany przez Stowarzyszenie (to jest przez przesłuchiwanie świadków i osoby pełniącej funkcje piastuna organu gminy czy analizę ewentualnych fotografii lub filmów). Organ zobowiązany jest zatem do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy (z zastrzeżeniem wyjątku dotyczącego informacji przetworzonej). Zaznaczyć przy tym należy, że "przetworzenie" informacji może polegać na "wydobyciu" poszczególnych informacji cząstkowych z faktycznie posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. To zaś nie jest równoznaczne z jej "wytworzeniem" zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Po czwarte - wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan "istniejący" na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań organu i "wytworzenia" takich informacji. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli istnieje w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. Uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 3104/23). Fakt niezadowolenia skarżącego z treści udzielonej przez organ odpowiedzi na jego wniosek nie może również przesądzać o zasadności skargi, a tym samym o istnieniu podstaw do przyjęcia bezczynności organu w powyższym przedmiocie. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, wszelkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej były niezasadne a Sąd I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanej informacji, a nadto twierdzenie takie uwiarygodnić. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada wnioskowanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej powinno zatem zawierać takie dane, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych informacji objętych wnioskiem (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 1739/24). W ocenie NSA, Sąd I instancji w sposób prawidłowy oddalił skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. 6. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.