III OSK 2857/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 733/23 w sprawie ze skargi X.X. na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia 3 października 2023 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek X.X. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 733/23, po rozpoznaniu skargi X.X (dalej: "skarżący") na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia 3 października 2023 r.: zobowiązał Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury do rozpoznania odwołania X.X. z dnia 3 października 2023 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2023 r. zwrócił się do Rzecznika Dyscyplinarnego [...] Izby Adwokackiej o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym działalności ("treści obowiązków oraz podejmowanych czynności") Rzecznika Dyscyplinarnego [...] Izby Adwokackiej adw. Y.Y. w czasie pełnienia przez niego funkcji prokuratora w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku strony skarżącej Rzecznik Dyscyplinarny [...] Izby Adwokackiej (dalej: "organ pierwszej instancji") - działając na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p.") decyzją z dnia 14 września 2023 r. odmówił skarżącemu udzielenia żądanych informacji. Od powyższej decyzji skarżący pismem z 3 października 2023 r. - działając za pośrednictwem Rzecznika Dyscyplinarnego [...] Izby Adwokackiej - wniósł do Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury odwołanie. W piśmie z dnia 27 października 2023 r. adw. G.G. - koordynator do spraw dostępu do informacji publicznej i ochrony danych osobowych poinformował skarżącego, że działa w imieniu Rzecznika Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] i że traktuje jego odwołanie jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie oświadczył skarżącemu, że kolejny raz odmawia udzielenia dostępu do wnioskowanych informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia 3 października 2023 r. Skarżący wskazał, że wbrew stanowisku Koordynatora, nie składał on wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, lecz odwołanie od decyzji Rzecznika Dyscyplinarnego [...] Izby Adwokackiej z dnia 14 września 2023 r., które powinno podlegać merytorycznemu rozpoznaniu przez organ drugiej instancji, czego się domagał na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Dyscyplinarny Adwokatury (dalej: "organ odwoławczy") wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji z dnia 14 września 2023 r., odmawiającej skarżącemu udostępnienia wnioskowanych informacji, było formalnie błędne, chociaż w pełni uzasadnione merytorycznie. Organ wskazał, że popełniony błąd wynikał z faktu, że odmowa udostępnienia informacji z tej przyczyny, iż nie stanowi ona informacji publicznej, nie mogła mieć formy decyzji (i to z błędnym pouczeniem o możliwości odwołania się do Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury), lecz powinna nastąpić zwykłym pismem, w związku z czym stronie skarżącej przysługuje bezpośrednio skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołanym na wstępie wyrokiem nie zgodził się ze stanowiskiem organu, zobowiązując Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury do rozpoznania odwołania skarżącego w zakreślonym w sentencji terminie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją, albowiem nie tyle chodzi w niej o bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co o brak działania organu odwoławczego w związku z wniesionym przez skarżącego odwołaniem od wydanej w pierwszej instancji decyzji o odmowie udostępnienia mu informacji publicznej. W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący - działając zgodnie z pouczeniem zawartym w treści decyzji z 14 września 2023 r. - wniósł do Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury odwołanie od ww. orzeczenia organu pierwszej instancji. Odwołanie wraz z zaskarżoną decyzją zostało przekazane przy piśmie Rzecznika Dyscyplinarnego [...] Izby Adwokackiej z 11 października 2023 r. W konsekwencji, zdaniem Sądu, Rzecznik Dyscyplinarny Adwokatury jako organ, do którego skierowano odwołanie, zobowiązany był do rozpoznania tego środka odwoławczego i wydania stosownego rozstrzygnięcia w terminie 14 dni - zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. Tymczasem organ odwoławczy zamiast wydać odpowiednie rozstrzygnięcie procesowe, podjął się nieudolnej próby sanowania rzekomego błędu, którego miał się dopuścić Rzecznik Dyscyplinarny [...] Izby Adwokackiej poprzez wydanie spornej decyzji z dnia 14 września 2023 r. Konkludując Sąd uznał, że skoro organ odwoławczy w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, zachodziła konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 3 października 2023 r., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1a pkt 1 p.p.s.a. uznając, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę (pkt 3). O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. (pkt 4). Od powyższego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wydane orzeczenie w części, tj.: co do pkt 1 i 4 sentencji wyroku w całości, zaś w zakresie pkt 2, co do stwierdzenia: "stwierdza, że bezczynność organu". Organ odwoławczy wskazał, że "podstawę kasacyjną stanowi naruszenie przepisu postępowania, któremu uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 134 k.p.a., przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie także do organu, który oczywiście nie jest organem odwoławczym". Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie ww. wyroku w zaskarżonej części przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i ponowne rozpoznanie sprawy przez ten Sąd. W przypadku zaś nierozpoznania skargi w trybie art. 179a p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tej części Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W jego ocenie art. 63a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (j.t. Dz.U. 2022 r. poz. 1184 z późn. zm., dalej: "ustawa Prawo o adwokaturze") zawiera zamkniętą listę kompetencji Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury. Na mocy tego przepisu do zakresu działania Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury należą wyłącznie czynności w postępowaniu dyscyplinarnym. Tym samym nie jest on organem odwoławczym od decyzji rzeczników dyscyplinarnych izb adwokackich, wydawanych w sprawach dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę skarżący wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący W. K. nie zażądał jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie został postawiony wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiony został zarzut naruszenia art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższy przepis jako jedyny został powołany w sformułowanej podstawie kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej został natomiast przytoczony art. 63a ustawy Prawo o adwokaturze, który to przepis składa się w dwóch ustępów o różnej treści normatywnej. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu do zakresu działania Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury należą czynności w postępowaniu dyscyplinarnym, określone w ustawie i przepisach wydanych na jej podstawie. Ustęp 2 stanowi, że Rzecznik Dyscyplinarny Adwokatury może wykonywać czynności przy pomocy swoich zastępców. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak, którego z ustępów art. 63a ustawy Prawo o adwokaturze naruszenie zarzuca. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 4 marca 2025 r., III OSK 7233/21). Trzeba też podnieść że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Z kolei wskazany w podstawie kasacyjnej art. 134 k.p.a. jest przepisem, którego nie stosował Sąd pierwszej instancji, gdyż przepis ten odnosi się do obowiązków organu administracji w postępowaniu odwoławczym, zatem zarzut skargi kasacyjnej powinien wskazywać na naruszenie odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście dokonania przez Sąd kontroli przedmiotu zaskarżenia. Wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny bada sprawę jedynie z punktu widzenia prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej, przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno polegać zatem na wskazaniu tych przepisów określonego aktu prawnego, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone oraz wyjaśnienie w uzasadnieniu, na czym naruszenie to polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w jakimkolwiek zakresie rekonstruować lub uzupełniać podstaw kasacyjnych przytoczonych przez wnoszącego skargę kasacyjną, ani wywodzić zarzutów kasacyjnych z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdy nie zostały one właściwie wskazane w podstawach kasacyjnych. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia wymagań jej konstrukcyjnej poprawności. Należy też podnieść, że Sąd pierwszej instancji zobowiązując organ do rozpoznania odwołania X.X. nie przesądził, że rozstrzygnięcie organu winno zapaść w oparciu o art. 134 k.p.a. Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. W pkt 2 sentencji wyroku oddalono wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ponieważ odpowiedź skarżącego na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez ustanowionego przez niego pełnomocnika będącego radcą prawnym lub adwokatem, a zatem nie miał zastosowania art. 205 § 2 w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.