III OSK 2845/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 534/23 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 stycznia 2023 r. nr DKO-WOPN.401.336.2022 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1) prostuje oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w oznaczeniu daty zaskarżonej decyzji w ten sposób, że zamiast: "z dnia 12 stycznia 2022 r.", wpisuje: "z dnia 12 stycznia 2023 r."; 2) oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 534/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 stycznia 2022 r. nr DKO-WOPN.401.336.2022 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia 4 lutego 2019 r. nr ODI.7062.122.4.2018.PS, wydaną na podstawie art. 194 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm., dalej: "ustawa o odpadach"), [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, dalej jako: WIOŚ, wymierzył K.M. administracyjną karę pieniężną w wysokości 539.104 zł za przetwarzanie odpadów na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] w miejscowości [...], gm. [...] bez wymaganego zezwolenia. WIOŚ ustalił, że działki te należą do [...], znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na którym ustanowiony został m.in. zakaz lokalizacji instalacji do przetwarzania, recyklingu, unieszkodliwiania, składowania i magazynowania odpadów oraz zbierania odpadów. Podczas oględzin ww. działek ustalono, że K.M., prowadzący działalność gospodarczą pn. [...], dokonuje przetwarzania odpadów na zlecenie właścicieli działek, nie posiadając przy tym, wymaganego na podstawie art. 41 ustawy o odpadach, zezwolenia. W trakcie przeprowadzanych oględzin terenu ustalono, że na terenie działki [...] odbywa się kruszenie odpadów w postaci gruzu betonowego z wykorzystaniem kruszarki, koparki oraz ładowarki. W trakcie czwartych oględzin stwierdzono, że na terenie odbywało się przetwarzanie odpadów w postaci mas ziemnych z dużą zawartością kruszywa; znajdujące się na terenie działki urządzenia (przesiewacz oraz przenośnik taśmowy) podczas oględzin nie pracowały, jednak o wykonywaniu przetwarzania odpadów świadczyły duże pryzmy odpadów usypane pod taśmociągami; nie dokonano pomiarów wielkości stwierdzonych pryzm. Do obliczenia kary administracyjnej WIOŚ przyjął dane z pomiarów pryzm pokruszonych odpadów, dokonanych podczas oględzin z 15 listopada 2018 r., ponieważ nie był w stanie określić czy odpady zmierzone podczas pierwszych oględzin, tj. 6 listopada 2018 r., wchodziły w skład odpadów stwierdzonych 15 listopada 2018 r. Ustalenia te do zostały odnotowane i udokumentowane fotograficznie w protokole kontroli nr KON 243/2018. W wyniku wniesienia odwołania organ odwoławczy decyzją dnia 12 stycznia 2023 r. nr DKO-WOPN.401.336.2022, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przy określaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, organ odwoławczy uwzględnił ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199 ustawy o odpadach i dlatego zdecydował się utrzymać wysokość administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 539.104 zł, która w jego ocenie jest adekwatna do skali przedmiotowego naruszenia. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, dalej jako GIOŚ, zauważył, że strona prowadziła przetwarzanie odpadów bez uregulowanego stanu formalno-prawnego w tym zakresie, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o odpadach. Organ podkreślił, że pomimo bezspornego naruszenia prawa, nie wywołało ono negatywnych skutków dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Jednakże biorąc pod uwagę prowadzenie przedmiotowej działalności bez stosownego zezwolenia oraz rodzaj odpadów, GIOŚ nie znalazł podstaw ustalenia wysokości kary w jej niższym wymiarze, ani do odstąpienia od niej. Zdaniem organu odwoławczego, kara w wymierzonej wysokości wypełnia funkcję odstraszającą administracyjnych kar pieniężnych. W skardze na decyzję GIOŚ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K.M. zarzucił jej naruszenie przepisów k.p.a. oraz ustawy o odpadach. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że koronnym argumentem świadczącym o konieczności uznania rzeczonej kostki brukowej za odpad jest jej znikoma cena: za ogromną ilość (364.000 szt. oraz 79.437 m2) zapłacono jedynie 5.792,27 zł. Gdyby był to pełnowartościowy towar, to, zdaniem WSA, jego cena byłaby nieporównywalnie większa. Oznacza to, że faktura dokumentująca sprzedaż tego towaru odnosi się do odpadów. Dlatego też Sąd I instancji uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Odnośnie wysokości kary Sąd I instancji wskazał, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach stanowił, że administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, a kara ta wynosiła nie mniej niż 10.000 zł i nie mogła przekroczyć 1.000.000 zł, natomiast ust. 6 wskazywał, że wysokość tej kary obliczało się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 12 lit. c i d ustawy nowelizującej, odpowiednio obniżeniu uległa wysokość najniższej przewidzianej przepisem art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach administracyjnej kary pieniężnej z 10.000 zł do 1.000 zł oraz uchylony został ww. ust. 6. Zgodnie z art. 3 pkt 12 lit. e ustawy nowelizującej zmianie uległ również art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, otrzymując następujące brzmienie: wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5 (tj. odpowiednio za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach oraz gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem), ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199. W ocenie WSA, z uwagi na fakt, że w ustawie nowelizującej nie zostały przewidziane przepisy przejściowe organ odwoławczy zobowiązany był wydać decyzję na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o odpadach. Zważywszy na fakt, że skarżący bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach – przetworzył nie mniej niż 1.797,0132 m3 odpadów o kodzie 17 01 07 i były to odpady inne niż niebezpieczne, prowadził przetwarzanie odpadów polegające na kruszeniu odpadów betonowych oraz przesiewaniu mas ziemnych z kruszywem bez zezwolenia na terenie działek, na których, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, było to wykluczone. W toku kontroli nie zostały stwierdzone szkody w środowisku, jednakże uzyskanie wymaganego prawem zezwolenia na przetwarzanie odpadów ma na celu ograniczenie potencjalnego wpływu na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko w związku z prowadzoną działalnością poprzez prawidłowe gospodarowanie odpadami, a ponadto nie stwierdzono negatywnych skutków przedmiotowego naruszenia oraz nie stanowiło ono zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, jak też uwzględniając rodzaj i ilość przetworzonych odpadów, które nie stanowiły zagrożenia i wreszcie wziąwszy pod uwagę, że naruszenie zostało stwierdzone podczas czterokrotnych oględzin, a ilość przetworzonych odpadów wskazuje na znaczny rozmiar prowadzonej działalności – WSA zgodził się z organem, że wymierzona skarżącemu kara jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia. W ocenie Sądu I instancji brak było przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie procedury wynikającej z art. 189 f § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako: k.p.a. Do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia kary, zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków, tj. waga stwierdzonego naruszenia prawa musi być znikoma, a strona musi zaprzestać naruszania prawa. W okolicznościach tej sprawy przesłanki te nie zaszły. Faktu prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia nie można uznać za znikome naruszenie prawa, gdyż prowadzenie ich przetwarzania należy do podstawowych obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami. Obowiązek ten nie jest tylko wymogiem formalnym. W zezwoleniu ustala się takie warunki przetwarzania odpadów na określonym terenie, których przestrzeganie nie będzie powodowało negatywnego wpływu na zdrowie ludzi i środowisko. Dopiero ich ustalenie, a następnie przestrzeganie będzie gwarantowało bezpieczeństwo dla ludzi i środowiska. Ponadto, nie można uznać znikomości naruszenia, gdy bez wymaganego zezwolenia skarżący przetworzył co najmniej 1.797,0132 m3 odpadów. Nie wystąpiła również przesłanka o jakiej mowa w art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie dotyczy zdarzenia, za które skarżącemu była już wymierzona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracyjny, gdyż organy Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają wyłączność w zakresie wymierzania kar pieniężnych za przedmiotowe naruszenie. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie znajdują również zastosowania przepisy art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiają fakultatywne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący nie ma możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem i co za tym idzie przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, bowiem odpady o kodzie 17 01 07 zostały już nieodwracalnie przetworzone. Ponadto odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których administracyjna kara pieniężna jest nakładana, albowiem w przypadku przetwarzania odpadów bez zezwolenia jej nałożenie pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną, a także motywującą tak, aby wyeliminować zachowania, które naruszają przepisy prawa oraz ma skłaniać do zapobiegania powtórnemu naruszeniu określonych obowiązków w przyszłości. W ocenie WSA, w związku z tym, że skarżący przetwarzał odpady bez zezwolenia, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o odpadach, to uzasadnione było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Sąd I instancji zgodził się z organem odnośnie wysokości wymierzonej kary, która sytuuje się w średniej strefie zagrożenia ustawowego. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł K.M., zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez poczynienie niczym nie uprawnionych ustaleń, iż towar nabyty na podstawie faktury VAT [...] z dnia [...].11.2018 r., tj. kostka brukowa, która to była poddawana obróbce na terenie przedmiotowej nieruchomości stanowiła odpad, w sytuacji gdy nie nastąpiła rzeczywista zmiana sposobu wykorzystywania tego towaru, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego to towar ten nadal się nadawał (tj. do utwardzania terenu), co skutkowało nienależytym ustaleniem przez organ I i II instancji - i powieleniem tego błędu przez Sąd I instancji - ilości rzekomo przetworzonych odpadów, która to ilość miała bezpośredni wpływ na wysokość nałożonej skarżącemu kary; 2) art. 199 ustawy o odpadach, poprzez określenie przez organ I i II instancji – i akceptacji w tym zakresie tego stanu rzeczy przez Sąd I instancji – wysokości kary wymierzonej skarżącemu bez uwzględnienia rodzaju rzeczywistego naruszenia ustawy o odpadach i braku wpływu tego naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, krótkiego okresu trwania tych naruszeń oraz faktu, iż w trakcie kontroli nie stwierdzono żadnych negatywnych skutków przedmiotowego naruszenia, jak i nie stanowiło ono żadnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, jak również poczynienia ustaleń, iż przetworzone odpady nie stanowiły zagrożenia; 3) art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie przez od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie poprzestanie na pouczeniu, w sytuacji gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki, tj. waga stwierdzonego naruszenia była znikoma, a to w związku z brakiem wpływu tego naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, krótkiego okresu trwania tych naruszeń oraz faktu, iż w trakcie kontroli nie stwierdzono żadnych negatywnych skutków przedmiotowego naruszenia, jak i nie stanowiło ono żadnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, a skarżący bezsprzecznie zaprzestał naruszeń prawa; Ponadto, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i niepełne rozpoznanie podniesionego w skardze z dnia 10.02.2023 r. zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego finalnej oceny, a nadto błędy w ocenie całokształtu sprawy, co przejawiało się w: - zaniechaniu należytego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i zaakceptowaniu przeprowadzenia przez organ I instancji samodzielnych, nieobiektywnych i nie popartych żadną wiedzą specjalistyczną ustaleń faktycznych co do pomiaru pryzmy i bryły rzekomo przetworzonych odpadów, co doprowadziło do wyciągnięcia niczym nie popartych wniosków jakoby skarżący przetworzył nie mniej niż 1.797,0132 m2 odpadów, w sytuacji, gdy tego typu ustalenia winny być poparte specjalistycznym pomiarem pryzmy oraz stosowną opinią biegłego, - braku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie odniesienia się przez organ II instancji co do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji, jak również w zakresie tego z jakich powodów organ II instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o znikomej wadze naruszenia co winno skutkować odstąpieniem od nałożenia kary, - niedokonaniu wyczerpujących ustaleń i nie zebraniu w pełni materiału dowodowego w zakresie tego, kto w rzeczywistości prowadził kruszenie na przedmiotowych nieruchomościach tj. czy był to skarżący, czy też właściciele przedmiotowych nieruchomości działający na własny rachunek i jedynie korzystający z urządzeń i maszyn skarżącego, - niewyjaśnieniu co w rzeczywistości miało podlegać kruszeniu tj. czy były to odpady czy też może materiały budowlane lub pozostałości budowlane, nie stanowiące de facto odpadów, jak i nie wyjaśnieniu kto był właścicielem tego materiału, który to miał być przetwarzany, - nieokreśleniu dokładanych i precyzyjnych wymiarów pryzmy (bryły) rzekomo przetworzonych odpadów, - zaniechaniu przesłuchania w charakterze świadków [...], mimo istniejących istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego, a w szczególności w zakresie tego kto w rzeczywistości prowadził kruszenie na przedmiotowych nieruchomościach tj. czy był to skarżący, czy też właściciele przedmiotowych nieruchomości działający na własny rachunek i jedynie korzystający z urządzeń i maszyn skarżącego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w powołanym przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a.; uzasadnienie zaskarżonego kasacyjnie wyroku jest lakoniczne, stanowi w znacznej części powtórzenie argumentacji przedstawionej przez organy I i II instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie oznaczył datę zaskarżonej decyzji. Omyłkowo oznaczył bowiem tę datę jako: "12 stycznia 2022 r.", zamiast prawidłowo: "12 stycznia 2023 r.". W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji wyroku). Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na powołanie obu podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podstawy naruszenia prawa procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty uchybienia tym przepisom są niezasadne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Określa on kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Wbrew twierdzeniu kasatora Sąd I instancji rozważył wszystkie okoliczności prawnie istotne w sprawie. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Jak już wspomniano przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Z kolei przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W judykaturze przyjmuje się, że zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego, wtedy gdy sąd pierwszej instancji dopuści dowód uzupełniający - w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 778/20), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto, tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zwalczać ustaleń organów administracji zaaprobowanych przez Sąd I instancji. Przypomnieć należy, że sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny jest następczą weryfikacją ustaleń organu administracji w zakresie faktów. Kontrola legalności organu opiera się, co do zasady, na ocenie aktu administracyjnego wraz z jego uzasadnieniem oraz na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd administracyjny bierze pod uwagę okoliczności, które z akt administracyjnych wynikają. Zatem zwalczanie ustaleń organów administracji, zaaprobowanych przez sąd I instancji, może odnieść zamierzony skutek, jeżeli zarzut kasacyjny podnosi naruszenie przepisów k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem wynikowym. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L z 2008 r. poz. 312, s. 3). Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzi i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że wyrażenia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i pkt 19 dyrektywy 2008/98. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy dany przedmiot lub substancja stanowi "odpad" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Konkretne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się". W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., III OSK 1120/22; dostępny w bazie CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w orzecznictwie krajowym wskazuje się, że o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., II OSK 2920/13, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2655/17). Jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, a nawet takie które są zdatne do powtórnego wykorzystania. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., II OSK 1085/13). W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1268/15; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II OSK 715/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., II OSK 960/08). W świetle niezakwestionowanych skutecznie okoliczności stanu faktycznego, nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie, że kostka brukowa nabyta przez skarżącego stanowi odpad. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji dowodzi tego całokształt okoliczności sprawy, tj.: cena nabycia kostki, jej ilość oraz dalsze jej wykorzystanie poprzez kruszenie. Za nietrafny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 199 ustawy o odpadach. Przepis art. 199 ww. ustawy stanowi, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Przepis art. 199 ustawy o odpadach zobowiązuje organ do miarkowania kary. Jeżeli zatem organ wymierzy administracyjną karę pieniężną w kwocie nie mniejszej i nie większej niż to przewidują stosowne przepisy, a jednocześnie uzasadni wysokość tej kary przez odniesienie do określonych okoliczności sprawy, uwzględniając przy tym przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach, to brak jest podstaw do kwestionowania tego rodzaju oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepis art. 199 ustawy o odpadach wskazuje na okoliczności jakie należy uwzględnić przy określeniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nawet w przypadku ustalenia, że działalność związana ze przetwarzaniem odpadów bez wymaganego zezwolenia nie ma żadnego ujemnego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, nie może to stanowić podstawy do automatycznego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Rozważając wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko należy mieć na uwadze nie tylko skutki w postaci konkretnych chorób, czy też zanieczyszczenia środowiska, ale także samo zagrożenie jakie dla tych dóbr prawnie chronionych w bliskiej czy też dalszej przyszłości mogą prowadzić naruszenia zasad gospodarki odpadami. Taką okolicznością obciążającą skarżącą kasacyjnie jest niewątpliwie przetwarzanie odpadów bez wymaganego pozwolenia. Odnośnie zarzutu zastosowania art. 189 f § 1 k.p.a., to wskazać należy, że jednym z koniecznych warunków jego zastosowania jest znikoma waga naruszenia. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" zasadne jest odwołanie się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej zawartych w art. 189d pkt 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę to, że skarżący jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą i prowadził ową działalność bez wymaganego prawem zezwolenia, na terenie, na którym prowadzenie takiej działalności nie było dozwolone, a także biorąc pod uwagę skalę przedsięwzięcia, trudno uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że cały zhierarchizowany system segregacji odpadów służy realizacji celów unijnych regulacji, m.in. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającej dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz.Urz.UE z 2018, L 150, s. 109). Wspomniana dyrektywa zmieniająca 2018/851/UE, jak również dyrektywa główna 2008/98/WE mają na celu ochronę środowiska i zdrowia ludzi poprzez podkreślanie znaczenia właściwego gospodarowania odpadami oraz technik odzysku i recyklingu na rzecz redukcji zapotrzebowania na zasoby oraz ich lepszego wykorzystywania. Z całokształtu okoliczności sprawy można wywnioskować, że skarżący miał lekceważący stosunek względem nakazów i zakazów wynikających z przepisów dotyczących ochrony środowiska. Powyższe uzasadnia stanowisko, że nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.