III OSK 2844/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1556/23 w sprawie ze skargi H.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 maja 2023 r., nr 010000/623/44181/2023 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1556/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.M., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 maja 2023 r., nr 010000/623/44181/2023 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 15 maja 2023 r., nr 010000/623/44181/2023, wydaną na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051, dalej jako "ustawa"), odmówił przyznania H.M. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 3 ustawy i wyjaśnił, że wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Ponadto organ zauważył, że zgodnie z ustawą "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Proces wychowawczy obejmuje: pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni urodziła w 1985 r. jedno dziecko, a postanowieniem sądu z dnia 26 kwietnia 1994 r. wnioskodawczyni została ustanowiona rodziną zastępczą dla trójki małoletnich dzieci. W dacie 26 kwietnia 1994 r. dzieci te miały ukończone odpowiednio 14, 11 i 8 lat. Zatem można uznać, że wnioskodawczyni wychowała troje dzieci. Ponadto postanowieniem sądu z dnia 22 kwietnia 2005 r. została ustanowiona rodziną zastępczą dla jednej małoletniej. Nie można zatem uznać, że został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. W związku z powyższym, w przedstawionym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, organ nie znalazł podstaw do przyznania wnioskodawczyni rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na podstawie wyżej wymienionej ustawy. Z powyższą decyzją nie zgodziła się wnioskodawczyni, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a."), doszedł do wniosku, że Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na fakt, iż odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że nie można uznać, iż został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Organ wskazał przy tym jedynie, że skarżąca wychowała tylko troje dzieci, nie wyjaśniając w ogóle wychowanie których dzieci uwzględnił, a których nie uwzględnił i z jakiego powodu. Tym samym, w ocenie Sądu, organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji nie pozwoliło na ustalenie istotnych okoliczności dających podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes ZUS, wydając sporną decyzję, dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, która polegała na nieuprawnionym przyjęciu, że wychowanie czworga dzieci ogranicza się wyłącznie do uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. WSA w Warszawie wskazał, że art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci. W art. 2 pkt 9 ustawy zdefiniowano pojęcie wychowania, przyjmując, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi, polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. W art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy użyto czasownika w formie dokonanej ("wychować"), definiując to pojęcie przez określenie, na czym wychowanie polega - na sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi. Sąd pierwszej instancji - posłużył się pojęciem "wychowywania". Jednocześnie, nie sposób pominąć tego, że ustawodawca nie odwołał się do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania. Ponadto, ustawodawca nie wskazał też czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania. Zdaniem WSA w Warszawie, ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek, które mogłyby dać podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko, w rozumieniu ustawy. Należy więc sięgnąć do ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 ustawy, w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci. Nieuprawnione jest zatem stanowisko Prezesa ZUS wyrażone w zaskarżonej decyzji, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. WSA w Warszawie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4874/21, zgodnie z którym czynności podejmowane w toku wychowania dziecka nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. O świadczenie może bowiem ubiegać się również matka, która rozpoczęła wychowanie dziecka po osiągnięciu przez nie starszego wieku, np. wskutek jego przysposobienia czy stania się dla niego rodziną zastępczą. Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że w wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od opiekunów dziecka, władzę rodzicielską można zacząć sprawować nad dzieckiem po osiągnięciu przez niego starszego wieku, również nastoletniego. Dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Jeżeli wychowanie dziecka, które rozpoczęło się i trwało przez określony czas, choć nie przerodziło się w proces długotrwały, ale obejmowało czas trwania władzy rodzicielskiej i spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, należy uznać, że matka wychowała dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych dla ustalenia przesłanki "wychowała", ale w każdym konkretnym przypadku należy ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu. Warto zauważyć, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1 k.r.i.o.). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, tego rodzaju wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego potwierdzają tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie dziecka rozpoczęło się później niż z dniem jego narodzin. Wskazane wyżej wyłączenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego byłoby bowiem zbędne, przy założeniu, że o wychowaniu, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono od chwili urodzenia dziecka. Ponadto, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 ustawy) wynika, że określone tam działania składające się na proces wychowania odnoszą się do dziecka w każdym wieku. Nie ma zatem przeszkód, aby przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy zaczęła je wychowywać później niż od chwili narodzin. W tej sytuacji, wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka, pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawione prezentowane przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci od chwili ich narodzin do osiągnięcia przez nie pełnoletności. Takie stanowisko organu wskazuje na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania, przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. Tymczasem, w art. 2 pkt 9 mowa jest jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Wymagania te mogą być więc również spełnione, jeżeli wychowanie dziecka nie trwało od jego narodzin. W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać należy, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest spełniona również w sytuacji sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej władzy rodzicielskiej po ustanowieniu rodzicielstwa zastępczego dla dziecka. Wobec normatywnej niedoskonałości ustawowej definicji wychowania zawartej w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym należałoby mieć również na uwadze względy celowościowe. Warto zwrócić więc uwagę na fakt, że w uzasadnianiu do projektu tej ustawy podniesiono na stronie 3, że "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie". W uzasadnieniu tym, na stronie 1, przyjęto ponadto, że podstawowym celem tej regulacji jest "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych". W tej sytuacji, wzięcie pod rozwagę tych sformułowań zawartych w uzasadnieniu projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym oraz definicji "wychowania" zawartej w tej ustawie, powoduje, że Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego powinien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudnienia przez osobę wskazaną w art. 3 ustawy. Prezes ZUS powinien więc ocenić, czy wychowanie jednego dziecka od narodzin do osiągnięcia pełnoletności oraz sprawowanie rodzicielstwa zastępczego przez skarżącą wobec czworga dzieci, w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się bowiem wykluczyć, że wychowanie w sumie pięciorga dzieci, nawet jeśli nie trwało ono od momentu narodzin czworga z nich, mogło przeszkodzić skarżącej w wykonywaniu pracy zawodowej, czy też w ogóle w podjęciu zatrudnienia. W dniu 29 września 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie w całości skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli skarżąca sprawowała opiekę nad dziećmi w sposób określony w art. 2 pkt 9 przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej w postaci przyjęcia na wychowanie dzieci, tj. poprzez przyjęcie na wychowanie dzieci w ramach rodziny zastępczej na okresy (do uzyskania przez dzieci pełnoletności): 1) 3 lat, 6 miesięcy i 21 dni; 2) 6 lat, 6 miesięcy i 10 dni, nie wypełnia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy, dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej, podczas gdy powyższe okresy, w ocenie organu, są krótkie na tle okresu wychowywania dzieci wynoszącego w przypadku każdego dziecka 18 lat, a ponadto organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "wychowała", natomiast okres sprawowania opieki nad dziećmi przyjętymi na wychowanie w ramach rodziny zastępczej przez 3 lata czy 6 lat nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub nie podjęcie zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, podczas gdy okres sprawowania opieki nad dziećmi przyjętymi na wychowanie w ramach rodziny zastępczej przez 3 lata czy 6 lat nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub nie podjęcie zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, liczonych od sumy dochodzonym świadczeń za jeden rok, oświadczając jednocześnie, że opłata ta nie została zapłacona w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jedyny taki zarzut został skonstruowany w sposób, który uzależnia jego skuteczność od ewentualnego uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zatem kolejność rozpoznawania zarzutów zostanie odwrócona. W skardze kasacyjnej organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli skarżąca sprawowała opiekę nad dziećmi w sposób określony w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej w postaci rodziny zastępczej, tj. poprzez przyjęcie na wychowanie dzieci na okresy (do uzyskania przez dzieci pełnoletności): 1) 3 lat, 6 miesięcy i 21 dni; 2) 6 lat, 6 miesięcy i 10 dni, nie wypełnia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej, podczas gdy powyższe okresy, w ocenie organu, są krótkie na tle okresu wychowywania dzieci wynoszącego w przypadku każdego dziecka 18 lat, a ponadto organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "wychowała", natomiast okres sprawowania opieki nad dziećmi w ramach rodziny zastępczej przez 3 czy 6 lat nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub nie podjęcie zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury. Zarzut ten okazał się bezzasadny. Ciężar sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie sformułowania "wychowała", czyli przesłanki, która musi być spełniona, aby świadczenie mogło być przyznane. Jest to bowiem pojęcie charakteryzujące się bardzo szerokim pasem nieostrości, tj., czyli zakresu przypadków, co do których zachodzą wątpliwości, czy są objęte tym pojęciem (szerzej: A. Choduń, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone-wybrane zagadnienia teoretyczne, [w:] Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym. Wybrane zagadnienia teoretyczne i orzecznicze, Warszawa 2013, s. 18 i nast.). Mimo podniesienia zarzutów na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego urodziła jedno dziecko, a dodatkowo została ustanowiona rodziną zastępczą dla czworga małoletnich dzieci. Wykładnia językowa pojęcia "wychowania" nie prowadzi do jednoznacznego wyniku. Jest to pojęcie zdefiniowane przez ustawodawcę, lecz jego definicja legalna jest niezupełna, zaś na gruncie języka potocznego pojęcie to jest semantycznie wieloznaczne i niedookreślone. Z tych względów wybór jednego z możliwych znaczeń ustalonych w drodze dyrektyw wykładni językowej wymaga potwierdzenia i zharmonizowania z wynikiem wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Przeprowadzenie wykładni derywacyjnej nie może jednak prowadzić do wykładni rozszerzającej (ze względów, o których mowa poniżej), zaś skorzystanie z luzu semantycznego jaki pozostawił ustawodawca organowi administracyjnemu musi mieć głębokie uzasadnienie w aksjologii systemowej, jak i pozasystemowej, do której odsyła w art. 2 Konstytucja RP. Przechodząc do szczegółów wskazać należy, że z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że celem przyznania świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Szerzej tę kwestię wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VIII kadencji nr druku 3157), w którym czytamy, że: "projektowana ustawa ma na celu uhonorowanie i docenienie okresu wychowywania dzieci." (...) i że "projektowane zmiany podkreślają ważną z punktu widzenia rozwoju kraju funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związane z wychowaniem dzieci". Jak zatem wynika z powyższego, zarówno treść normatywna ustawy, jak i uzasadnienie jej projektu mocno akcentują kwestię nie tyle samego urodzenia (przysposobienia) dziecka, co jego wychowania. Konsekwencją tego jest zawarcie w treści ustawy definicji legalnej instytucji wychowania, a także uczynienie z wychowania dziecka jednej z pozytywnych (a w niektórych przypadkach w zasadzie podstawowej) przesłanek, warunkujących przyznanie świadczenia, a z długotrwałego zaprzestania wychowywania dziecka, zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 ustawy - przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Bez wątpienia skarżącą należy zaliczyć do kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany, natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 ustawy, dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej. Dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, wymaga zwrócenia uwagi na charakter rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego ustawą. Świadczenie unormowane omawianą ustawą ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle, a więc generalnie przy pomocy wykładni językowej. W przepisie art. 2 pkt 9 ustawy przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka, by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", tj. pominął kryterium czasowe, to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Wynika z niego, że każdy wniosek o przyznanie świadczenia winien zostać rozpatrzony indywidualnie. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu uchwały z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 (ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów wskazał, że uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaś projektu analizowanej ustawy wynika, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko, będąc członkiem rodziny, uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o wychowaniu dziecka można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z wieloletnim procesem dbałości o sferę bytową, duchową, socjalizacyjną dziecka, prowadzącym do rozwoju i ukształtowania dziecka w takim stopniu, że może ono w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie. Czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. O świadczenie może ubiegać się bowiem również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka lub innymi, a w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja, w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie przesłanki "wychowała", należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych dla ustalenia przesłanki "wychowała", ale w każdym konkretnym przypadku należy ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do doprowadzenia własnym działaniem do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na wiek dziecka (np. kilkulatek) ten proces nie został zakończony, lub też z uwagi na wiek dziecka (np. nastolatek), w którym matka rozpoczęła dopiero wykonywanie tych czynności, nie można przyjąć, że spełniła przesłankę wychowania, gdyż ze względu na długość okresu opieki sprawowanej przez inną osobę dziecko zostało wychowane przez tę osobę. Z powyższego wynika, że po pierwsze, wykluczony został jakikolwiek automatyzm w kwestii wykładni pojęcia "wychowania", a tym samym wyłączona została możliwość abstrakcyjnego ustalenia jego znaczenia, po drugie, jego wykładnia wymaga konieczność indywidualnego badania każdej sprawy i uwzględniania w ramach wykładni operatywnej dyrektyw systemowo-funkcjonalnych, które jednak nie mogą prowadzić do wyniku rozszerzającego. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew temu zarzutowi, WSA w Warszawie nie dokonał błędnej wykładni i nie dokonał niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie skarżąca urodziła i wychowała jedno dziecko, a następnie postanowieniami sądów powszechnych została ustanowiona rodziną zastępczą dla czworga małoletnich dzieci. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie niniejszej sprawy, wbrew stanowisku organu, niewykluczone jest, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Istota problemu, który dostrzegł Sąd pierwszej instancji, wiąże się z tym, że organ nie uzasadnił poprawnie swojej decyzji, co w konsekwencji uniemożliwia jednoznaczne przesądzenie tego, czy skarżąca spełnia lub nie spełnia przesłanek materialnych uzyskania spornego świadczenia. Motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W związku z tym za niedopuszczalne należy uznać tak lakoniczne uzasadnienie przez organ odmowy jego przyznania, jak miało to w kontrolowanej sprawie. Organ powinien w sprawie dokonać szczegółowego wywodu względem każdego z przyjętych na wychowanie dzieci, dlaczego uznaje, że okres podlegania przez nie władzy rodzicielskiej skarżącej nie spełnia definicji wychowania z art. 2 pkt 9 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się takich wywodów, zaś kwestia ta została skwitowana przez organ jedynie dwoma ogólnikowymi zdaniami. Organ powinien pamiętać, że fakt, iż skarżąca zajmowała się dziećmi już od ich nastoletniego wieku, sam w sobie nie wyklucza ich wychowania przez skarżącą w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. również okazał się bezzasadny. Z powyższych wywodów wynika, że "okres sprawowania opieki nad dziećmi w ramach rodziny zastępczej przez 3 czy 6 lat", jak to podniósł organ w skardze kasacyjnej, wbrew temu stanowisku, może faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub niepodjęcie zatrudnienia, skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury. A to, czy tak sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, może m.in. być przedmiotem ponownego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ. Należy przy tym mieć na względzie, że na gruncie art. 2 pkt 9 ustawy zakres luzu semantycznego jest bardzo szeroki, a obowiązkiem organu jest wydanie decyzji sprawiedliwej, gdyż taki obowiązek nałożyła na niego w art. 2 Konstytucja. Luz decyzyjny, który wypływa ze swobody semantycznej w zakresie interpretacji pojęcia "wychowania", choć nie może prowadzić do wykładni rozszerzającej, nie może też być wykorzystywany do wydawania formalnie prawidłowych decyzji, lecz decyzji niesłusznych i niesprawiedliwych w ocenie społecznej. Ratio rozwiązań prawnych przyjętych w stosowanych przepisach wymaga nie tylko wszechstronnych ustaleń faktycznych, lecz także gruntownych rozumowań przeprowadzonych na tle art. 7 ab finito k.p.a. i wyraźnego odniesienia się do interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela w procesach wyboru konsekwencji prawnych prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, co następnie powinno zostać szeroko zwerbalizowane w treści uzasadnienia decyzji spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Obywatel, nawet jeśli jest adresatem decyzji odmownej, ma prawo do jej uzasadnienia, w którym organ przedstawi mu swój sposób rozstrzygnięcia wszystkich zagadnień faktycznych i prawnych. Organ nie może spełnić tego obowiązku przez wywód będący w swej istocie subsumpcją ograniczoną do dwóch zdań, gdyż jest to niewystarczające dla wyjaśnienia obywatelce, która w jakimś okresie swojego życia wychowywała 5 dzieci, że nie przysługuje jej świadczenie, które ze swojego założenia nie służy zaspokajaniu jej luksusowych potrzeb, lecz potrzeb pierwszego rzędu. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną W sprawie wniosku skarżącej o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącemu skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.