III OSK 2836/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3662/21 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr 58/2021 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3662/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ") z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr 58/2021 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 28 maja 2021 r. nr 29/2021 Wyższa Szkoła Policji w S. uchyliła własną decyzję z 21 lipca 2010 r. o przyznaniu stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnęła z upływem dnia 28 lutego 2021 r. uprawnienia do jego otrzymywania. W uzasadnieniu decyzji Wyższa Szkoła Policji w S. nie zgodziła się z zainteresowanym, że czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby przekracza w obie strony dwie godziny, na co wskazał aktualny rozkład jazdy środków publicznego transportu zbiorowego z miejsca zamieszkania tj. O. do miejsca pełnienia służby tj. S. i z powrotem. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając w nim wydanie decyzji w oparciu o błędną interpretację przepisów prawa materialnego, w postaci art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), a także błędne ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie wszystkich dowodów mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzją z 24 sierpnia 2021 r. organ utrzymał w mocy orzeczenie wydane w I instancji, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1, § 6 oraz § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i o cofnięciu z upływem dnia 28 lutego 2021 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W piśmie z 15 września 2021 r. skarżący zarzucił organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, na skutek czego wniósł o uchylenie obu decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, przedstawiając obszerną argumentację na poparcie wniosków. W odpowiedzi na skargę z 20 października 2021 r. organ wniósł o jej oddalenie w całości. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, gdyż nie znajdowało ono oparcia w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Zdaniem Sądu, należy uwzględniać jedynie czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami, bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby były one konieczne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do tego miejsca znajdującego się w granicach danej miejscowości, w której policjant odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę. W ocenie WSA sporadyczne przypadki prowadzenia przez skarżącego jako wykładowcy akademickiego dodatkowych zajęć w innych godzinach, czy w dniach ustawowo wolnych od pracy, wykraczające poza ramy czasowe grafiku służby, nie mogą skutkować uznaniem, że istniejące połączenia na wskazanej trasie nie pozwalają na zakwalifikowania miejscowości zamieszkania skarżącego jako pobliskiej. Pismem z 15 listopada 2022 r. zaskarżono wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: a) art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż miejscowość O. jest miejscowością pobliską w niniejszej sprawie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów winno prowadzić do ustalenia, iż miasto O. nie jest miejscowością pobliską albowiem czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, przekracza w obie strony dwie godziny. b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej wadliwie zastosował środek określony w ustawie w sytuacji, gdy winien dokonać ustaleń, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem, a zatem skarga winna zostać uwzględniona co nie nastąpiło, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, c) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji dokonanie przez sąd I instancji wadliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy przyjmując, iż miejscowość O. jest miejscowością pobliską w niniejszej sprawie, podczas, gdy podstawą takich ustaleń może być jedynie rozkład jazdy środkami publicznego transportu zbiorowego, przyjmując jednocześnie za stację początkową O., d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi przez sąd I instancji, w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie podjął wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, mając na względzie słuszny interes obywatela /skarżącego/, w szczególności braku przeprowadzenia postępowania dowodowego co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych dotyczących statusu miasta O. jako miejscowości pobliskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Na podstawie powyższego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych dopuszczonych postanowieniami art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a więc zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie nie wytknął Sądowi pierwszej instancji błędnej interpretacji art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, a zatem przyjęty przez ten sąd normatywny paradygmat "miejscowości pobliskiej" należy uznać za wiążący. Naczelny Sąd Administracyjny poza kontrolą kasacyjną musi pozostawić kwestię, uwzględnienia przy czasie dojazdu, przejazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd a quo błędnie zastosował art. 88 ust. 4 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, albowiem niezasadnie przyjął, że miasto O. nie jest miejscowością pobliską, gdyż czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, przekracza w obie strony dwie godziny. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że z odwołaniem się do tej samej argumentacji sformułowano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie formułuje błędną ocenę, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż przystanek kolejowy O. jest przystankiem położonym najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie czynił ustaleń w tym zakresie. Wyszedł z założenia, że art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie definiuje pojęcia "miejscowość pobliska", co uzasadnia odwołanie się do pojęcia miejsca zamieszkania zdefiniowanego w art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem WSA skorelowanie obu przepisów uzasadnia taką interpretację art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, która za decydujące dla ustalenia czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem uznaje powiązanie pomiędzy miejscowościami, a nie konkretnymi miejscami w tych miejscowościach. Ostatecznie WSA skonkludował, że przy obliczaniu czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem trzeba uwzględniać jedynie czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami, bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby były one konieczne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do tego miejsca znajdującego się w granicach danej miejscowości, w której skarżący odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę. W przeciwnym razie, ta sama miejscowość, w której różni funkcjonariusze zamieszkują i pełnią służbę, w zależności od ich konkretnych adresów zamieszkania, w jednym przypadku byłaby uznana za miejscowość pobliską, a w drugim nie (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 486/18, LEX nr 2865695, wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 540/15). Z tego powodu ocena, który przystanek jest położony najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego była dla WSA nieistotna. Jak wyżej podano, z uwagi na brak podniesienia zarzutu błędnej wykładni art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, przyjęty przez WSA sposób interpretacji tego przepisu pozostaje poza kontrolą NSA. W skardze kasacyjnej eksponuje się, że ustalenia Sądu pierwszej instancji dotyczące czasu przejazdu skarżącego z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby oparto na niepełnym, wybiórczym i dowolnie ocenionym materiale dowodowym. Jednocześnie jednak skarżący kasacyjnie nie wskazuje, które dowody zostały pominięte, a które ocenione w sposób dowolny. Mówiąc wprost, skarżący nie wyjaśnia, dlaczego wadliwe są przyjęte za organem ustalenia, że może korzystać z połączeń ze stacji O. Główny do stacji S. (wyjazd z O. o 6:28 i przyjazd do S. o 7:12, a od 14 marca 2021 r. wyjazd z O. o 6:27 i przyjazd do S. o 7:11), co oznacza, że czas przejazdu na tej trasie wynosi 44 minuty. Natomiast podróż powrotna pomiędzy stacjami S. - O. jest możliwa w godzinach 16:15-17:15 lub 17:25 (tj. 60-70 min), a od 14 marca 2021 r. 16:50-17:31 (tj. 41 min.). Skarżący podaje, że czas ustalony na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji czas dojazdu powinien uwzględniać wyłącznie środki publicznego transportu zbiorowego. Powołując się na art. 4 pkt 14 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym WSA wyjaśnił, że publiczny transport zbiorowy to powszechnie dostępny, regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Jak wynika z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, publiczny transport zbiorowy nie musi być wykonywany wyłącznie przez operatora publicznego transportu zbiorowego, ale także innego przewoźnika, spełniającego warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone w przepisach prawa. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że ustalając czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem można uwzględniać transport publiczny oferowany przez podmioty prywatne. Wykładnia art. 4 pkt 14 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie drogowym nie została zakwestionowana. Skarżący kasacyjnie podnosi, że WSA nie uwzględnił wszystkich dowodów w postaci faktycznego czasu służby (w tym w dniach ustawowo wolnych od pracy) oraz aspektu dogodności dojazdu i wyjaśnień złożonych w tym zakresie przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Skarżący nie konkretyzuje, o jakie dowody chodzi, i jakie jego twierdzenia nie zostały przez WSA ocenione. Z przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń wynika, że od 1 marca 2021 r., na mocy decyzji Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. z 12 lutego 2021 r. (nr 23/2021) w sprawie wprowadzenia rozkładu i ewidencjonowania czasu służby policjantów Wyższej Szkoły Policji w S. zmieniono rozkład czasu służby funkcjonariuszy i wskutek tej zmiany skarżący pełni służbę w Wyższej Szkole Policji w S. od 7:45 do 15:45. Skarżący przedmiotowej okoliczności nie zakwestionował, a wręcz przyznał – s. 5 skargi kasacyjnej. Skarżący wytyka, że WSA nie uwzględnił, iż często pracuje poza standardowymi godzinami pracy, w weekendy, wieczorami, gdy nie ma dogodnych połączeń z miejscem zamieszkania. Skarżący swoich twierdzeń nie konkretyzuje. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w okresach rozliczeniowych od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca danego roku oraz od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia danego roku. Liczba godzin służby przekraczających normę określoną w ust. 2 nie może przekraczać 8 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym – ust. 2a ustawy o Policji. Z harmonogramu czasu skarżącego wynika, iż pracuje w podstawowym rozkładzie służby w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2020 r. w sprawie czasu służby policjantów (Dz. U. 2020 r. poz. 1574; publikator obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Co do zasady pełni służbę przez 8 godzin dziennie od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem świąt - § 5 ust. 1 rozporządzenia. Powoływane przez skarżącego okoliczności wskazujące na realizację obowiązków służbowych poza harmonogramem – wyjazdy, kursy, konferencje, seminaria, warsztaty, itd. mają z założenia charakter uboczny i incydentalny, a w każdym razie skarżący nie wykazał, aby było inaczej. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organu administracji publicznej, weryfikując zgodność z prawem wydanej przez niego decyzji administracyjnej. WSA zrealizował zatem swoją ustrojową funkcję określoną w art. 3 § 1 p.p.s.a., poddając kontroli wskazaną w skardze decyzję administracyjną – art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. To, że skarżący kwestionuje podstawy materialnoprawne i faktyczne tej kontroli nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanych przepisów. Artykuł 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, określającym formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie stwierdzenia, że organ nie dopuścił się naruszenia prawa wydając zaskarżony akt, lub podejmując zaskarżoną czynność. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wymaga więc wykazania, że sąd pierwszej instancji naruszył inne przepisy, poprzez niedostrzeżenie niezgodności z prawem kwestionowanej skargą działalności organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie takiego naruszenia nie wykazano. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.