III OSK 2827/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 980/22 o odrzuceniu skargi K. M. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 września 2022 r., II SA/Wa 4065/21 odrzucił skargę K. M. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] marca 2022 r., nr [...]w przedmiocie ustalenia związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby oraz zwrócił stronie skarżącej K. M. kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że będące przedmiotem skargi orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej zostało wydane na skutek skierowania wystosowanego do komisji lekarskiej przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...], w którym wyraźnie wskazano, że celem badania jest ustalenie związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby dla celów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi za okres zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby. Orzeczenie to nie dotyczy ustalenia kategorii zdolności do służby ani kandydata ani funkcjonariusza w celu oceny, czy jest on zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Zaskarżone orzeczenie dotyczy związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby i jest wydawane dla celów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi za okres zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby. Z powyższego wynika zatem, że skarga na to orzeczenie podlega odrzuceniu. Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący, w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398, dalej: "ustawa o komisjach lekarskich") w zw. z art. 104 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie CKL nie jest decyzją administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego albo nie jest innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Jednocześnie skarżący w piśmie procesowym z 4 listopada 2022 r. oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione należy uznać za chybione. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4); 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5); albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy orzeczenie w sprawie ustalenia związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby jest aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398). Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia ww. komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia kandydata do służb mundurowych na potrzeby zaliczenia go do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, funkcjonariusza do dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Innymi słowy, orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której kandydat jest przyjmowany do służby, funkcjonariusz przenoszony na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych w powyższym zakresie, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 maja 2015 r., I OSK 2978/13; z 9 listopada 2009 r., I OSK 354/09). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2010 r., I OSK 93/10; z 29 maja 2008 r., II OSK 667/08; z 22 lipca 2010 r., I OSK 220/10; uchwała Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r., III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r. Nr 5, poz. 167; uchwała NSA z 19 stycznia 1998 r., OPS 8/97). W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił orzeczenie CKL z [...] marca 2022 r. wydane na skutek skierowania Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w celu ustalenia związku schorzeń skarżącego ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby dla celów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi za okres zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby. Orzeczenie to nie należy do pierwszej z omawianej grupy orzeczeń, nie dotyczy bowiem ustalenia kategorii zdolności do służby ani kandydata ani funkcjonariusza w celu oceny, czy jest on zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Zaskarżone orzeczenie dotyczy związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby i jest wydawane dla celów ustalenia wysokości uposażenia przysługującego funkcjonariuszowi za okres zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby. Wydane zostało na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o komisjach lekarskich oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Straży marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 921), a także w oparciu o ustawę z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby w związku ze służbą (Dz. U. z 2018 r., poz. 1448). Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 tej ustawy w razie ujawnienia u funkcjonariusza choroby, co do której zachodzi podejrzenie, że powstała w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, kierownik jednostki organizacyjnej kieruje funkcjonariusza do właściwej komisji lekarskiej z urzędu lub na wniosek funkcjonariusza. Podstawę do wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim stanowi wyłącznie orzeczenie komisji lekarskiej ustalające związek choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu. Orzeczenie to stanowi przesłankę rozstrzygnięcia co do żądania wypłacenia wyrównania uposażenia obniżonego w związku z chorobą funkcjonariusza. Zgodnie z art. 121b ust. 1 w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Policjant zachowuje jednak prawo do 100% uposażania, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu m. in. choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Powyższe prowadzi do wniosku, że orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] marca 2022 r. ustalające związek schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby nie jest aktem objętym właściwością sądu administracyjnego Wobec tego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 4 p.p.s.a. i art. 104 k.p.a. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust .2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o komisjach lekarskich Centralna Komisja Lekarska po rozpatrzeniu odwołania uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe. Stosownie do art. 39 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy orzeczenie komisji lekarskiej dotyczące ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu osoby badanej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 2 pkt 2 i 3, doznanego wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby zawiera także ustalenie, czy stwierdzony uszczerbek na zdrowiu, powstały wskutek tego wypadku lub choroby, pozostaje w związku ze służbą. Przywołane przepisy nie pozostają w związku z rozpoznawaną sprawą, w której rozstrzygane były kwestie procesowe związane z charakterem orzeczenia komisji lekarskiej wydanego w tej sprawie i możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Art. 47 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich określa rodzaje orzeczeń Centralnej Komisji Lekarskiej jako organu odwoławczego, natomiast art. 39 ust. 2 ustawy ustala elementy orzeczenia komisji lekarskiej. Przepisy te wprawdzie odnoszą się do orzeczeń komisji lekarskiej, ale nie wpływają na ocenę charakteru orzeczeń ustalających związek choroby ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.