III OSK 2821/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 502/19 w sprawie ze skargi G. J. na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. J. na rzecz Burmistrza Gminy i Miasta P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2019 r. VIII SA/Wa 502/19, oddalił skargę G. J. na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] maja 2019 r. nr [...], w przedmiocie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. J. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 63 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (dalej: P.o.); 2. § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (dalej: rozporządzenie), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez ich zastosowanie pomimo tego, że w chwili wydania zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] maja 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w [...], ul. [...] w obrocie prawnym nie istniało zarządzenie o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w [...], a tym samym nie upłynął jeszcze okres kadencji na jaką powierzono mu w/w stanowisko. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zażądał także zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że w ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem, a konkretnie z art. 63 ust. 1 i 10 P.o. oraz § 1 rozporządzenia. Prawomocnym wyrokiem z 28 grudnia 2018 r. VIII SA/Wa 724/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne przepisy należy traktować jako takie, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Uznać zatem należy, że na skutek wyżej przywołanego wyroku na gruncie prawa administracyjnego odpadły przesłanki do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. Mimo to, już po wydaniu wyroku Burmistrz Gminy i Miasta [...] wydał zakwestionowane w niniejszej sprawie zarządzenie nr [...] o ogłoszeniu konkursu. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo oświatowe stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący daną szkołę kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, jednak żaden z przepisów tej ustawy nie daje organowi prowadzącemu szkołę podstawy prawnej do wydania zarządzenia w tym przedmiocie w czasie trwania kadencji i formalnego pełnienia funkcji przez dotychczasowego dyrektora. W niniejszym przypadku skutki prawne stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] zostały wyeliminowane z mocą wsteczną, a zatem w dacie ogłaszania konkursu, w obrocie prawnym nie istniało zarządzenie o odwołaniu skarżącego z tego stanowiska. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Gminy i Miasta [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przypomnieć należy jedyne istotę sprawy, dla lepszego zrozumienia zapadłego rozstrzygnięcia. G. J. był dyrektorem Szkoły Podstawowej w [...]. Ostatnio powierzono mu tę funkcję od 1 września 2016 r. na pięć lat. Zarządzeniem z [...] sierpnia 2018 r. został odwołany, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. WSA w Warszawie wspomnianym w skardze kasacyjnej wyrokiem z 28 grudnia 2018 r. (prawomocnym od 21 lutego 2019 r.) stwierdził nieważność zarządzenia z [...] sierpnia 2018 r. Następnie, zarządzeniem z [...] maja 2019 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...], na podstawie art. 63 ust. 1 i 10 P.o., ogłosił konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora SP w [...]. To ostatnie zarządzenie było przedmiotem skargi do WSA. G. J. uważa bowiem, że stwierdzenie nieważności (z mocą ex tunc) zarządzenia o odwołaniu go z funkcji dyrektora powoduje, że jego kadencja nie wygasła i nie ma powodu do rozpisywania nowego konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Sąd I instancji oddalił skargę twierdząc, że G. J. nie został przywrócony do pracy przez sąd pracy (o to też nie wnosił, dostał tylko odszkodowanie), nie zgłosił w ciągu 7 dni od wyroku Sądu Rejonowego chęci powrotu do pracy, zastępca może pełnić funkcję tylko przez 10 miesięcy, a zatem na stanowisku dyrektora jest wakat, co powoduje konieczność rozpisania nowego konkursu. Teza, jaką stawia skarga kasacyjna, jest taka, że skoro zarządzenie o odwołaniu G. J. ze stanowiska dyrektora SP w [...] zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to jego kadencja na stanowisku dyrektora szkoły nie wygasła, a zatem nie było podstaw do ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora SP w [...]. Problem jednak leży w tym, że skarga kasacyjna próbując budować normę prawną, która – w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie pozwala na ogłoszenie nowego konkursu na kandydata na dyrektora szkoły w trakcie kadencji dotychczasowego dyrektora, przywołuje tylko art. 63 ust. 1 i 10 P.o. i § 1 rozporządzenia. Powołane przepisy stanowią o tym, że dyrektora wybiera w drodze konkursu organ prowadzący. O kadencyjności stanowi natomiast art. 63 ust. 21 P.o., który nie został w skardze kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu przywołany, a zatem nie mamy zaskarżonej pełnej normy prawnej, która pozwalałaby na ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej. Pełna norma – stosownie do tezy zawartej w skardze kasacyjnej – powinna obejmować nie tylko zasadę wyłaniania dyrektora szkoły w drodze konkursu i organ właściwy, ale jeśli ma z niej wynikać zakaz przeprowadzania konkursu w trakcie kadencji dotychczasowego dyrektora, to w takiej normie powinien się też znaleźć przepis o czasie trwania kadencji, czego w tym wypadku zabrakło. Z tego powodu zasadność tak skonstruowanego zarzutu nie może być oceniona w postępowaniu kasacyjnym, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować podstaw skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. "Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania podstaw kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności" (por. wyrok NSA z 16.02.2022 r. III OSK 2425/21, LEX nr 3307980). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.