III OSK 2817/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 62/23 w sprawie ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Towarzystwa na rzecz Ziemi z siedzibą w O.. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2022 r., nr DOA-woss.512.18.2018.MGO w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Towarzystwa na rzecz Ziemi z siedzibą w O. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 62/23, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej jako RPO) oraz Towarzystwa na rzecz Ziemi z siedzibą w O. (dalej jako skarżące stowarzyszenie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako organ odwoławczy, GDOŚ lub organ skarżący kasacyjnie) z dnia 5 grudnia 2022 r., nr DOA-woss.512.18.2018.MGO, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w pkt II zasądził od organu na rzecz skarżącego stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (dalej jako organ pierwszej instancji lub RDOŚ) decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r., znak: WSI.512.11.2016.MW.31, wydaną na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t. jedn. Dz.U. z 2014 r., poz.1789 ze zm., dalej jako u.z.s.ś.), nałożył na syndyka masy upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej w B. (dalej jako syndyk) obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych, których celem jest przeciwdziałanie dalszemu pogłębianiu się szkody w środowisku na terenie nieruchomości wymienionych w zał. nr 1 do wskazanej decyzji, powstałej na skutek negatywnego odziaływania odpadów niebezpiecznych zdeponowanych na terenie działki nr [...] obręb [...] w B. Pismem z dnia 7 lutego 2018 r. syndyk wniósł do GDOŚ odwołanie od decyzji RDOŚ, natomiast organ odwoławczy decyzją z dnia 17 września 2018 r., nr DOA-woss.512.18.2018.NG, uchylił decyzję RDOŚ i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego w Bydgoszczy, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3138/18, uchylił decyzję GDOŚ. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1629/21, oddalił skargi kasacyjne GDOŚ i syndyka od wskazanego wyroku Sądu Wojewódzkiego. W rezultacie ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego GDOŚ wydał wzmiankowaną na wstępie decyzję z dnia 5 grudnia 2022 r., którą uchylił decyzję RDOŚ z dnia 23 stycznia 2018 r. w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Jak wskazał GDOŚ, powołując się na wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym, spółka, znajdująca się w stanie upadłości likwidacyjnej, została wykreślona z rejestru przedsiębiorców w dniu 7 września 2021 r. Data uprawomocnienia wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego (dalej jako KRS) została wskazana na dzień 15 września 2021 r. Dalej podniesiono, że w przypadku zakończenia postępowania likwidacyjnego i prawomocnego wykreślenie spółki z o.o. z rejestru przedsiębiorców KRS nie ma innego podmiotu (następcy prawnego), który mógłby przejąć aktywa i pasywa spółki. Konsekwencją zaistnienia w postępowaniu sądowym definitywnego braku następcy prawnego strony jest więc umorzenie postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że przepisy u.z.s.ś. stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, w odniesieniu do powierzchni ziemi oraz wody, lub do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa powyżej, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. W rezultacie stwierdzono, że ustawa ta ma zastosowanie wyłącznie do podmiotów korzystających ze środowiska. Biorąc pod uwagę powyższe – zdaniem GDOŚ – należało uchylić decyzję RDOŚ oraz umorzyć postępowanie w pierwszej instancji w całości. Z decyzją organu odwoławczego nie zgodził się RPO oraz skarżące stowarzyszenie, którzy to wywiedli odrębne skargi, zarejestrowane pod sygn. akt IV SA/Wa 62/23 oraz IV SA/Wa 269/23. Sąd Wojewódzki postanowieniami z dnia 24 marca 2023 r. połączył obie sprawy na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc dalej połączone sprawy pod sygn. akt IV SA/Wa 62/23. Sąd pierwszej instancji wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 24 marca 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżona decyzja odwoławcza GDOŚ wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego trafnie wywodzą skarżący, iż rozpatrując odwołanie syndyka od decyzji RDOŚ organ odwoławczy wadliwie zastosował art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, iż ustanie w toku postępowania odwoławczego bytu prawnego spółki (w następstwie jej wykreślenia z KRS) stanowiło podstawę do uchylenia decyzji RDOŚ i umorzenia postępowania przed tym organem. Prawidłowo natomiast GDOŚ, jako organ odwoławczy, winien był ograniczyć się do umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji adresatem decyzji RDOŚ z dnia 23 stycznia 2018 r., nakładającej na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 u.z.s.ś. obowiązek podjęcia określonych działań zapobiegawczych, był syndyk masy upadłości spółki, pozostającej wówczas (tj. od dnia 14 marca 2014 r.) w stanie upadłości likwidacyjnej. Podmiot ten wniósł również pismem z dnia 7 lutego 2018 r. odwołanie od decyzji RDOŚ. W toku postępowania odwoławczego przed GDOŚ, tj. w dniu 7 września 2021 r., spółka natomiast została wykreślona z rejestru przedsiębiorców (wpis prawomocny od dnia 15 września 2021 r.). Dalej zaznaczono, że w sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt ustania w toku postępowania odwoławczego bytu prawnego strony postępowania, z odwołania której (jako jedynego wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji) postępowanie to zostało wszczęte. Doszło w tej sytuacji do następczej niedopuszczalności rozpoznania tego odwołania przez GDOŚ co do istoty. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż ustanie bytu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie w sytuacji, w której prawa i obowiązki tego podmiotu nie przechodzą na inne podmioty, prowadzi do stanu, w którym od dnia zajścia tego zdarzenia wniesionego odwołania nie można już powiązać z jakimkolwiek podmiotem dysponującym aktualnym (tj. istniejącym nie tylko w dacie rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz wniesienia od niej odwołania ale przede wszystkim w dacie rozstrzygnięcia odwoławczego) interesem prawnym w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego powyższe winno skutkować wyłącznie umorzeniem wszczętego postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako dotkniętego bezprzedmiotowością, nie zaś (przy ustaniu w toku postępowania odwoławczego formalnej skuteczności odwołania) ponownym rozpatrzeniem przez GDOŚ sprawy rozpatrzonej przez RDOŚ, mającym prowadzić do umorzenia samego postępowania przed organem pierwszej instancji. Oczywistym skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem syndyka, winno było być zatem pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej odwołaniem decyzji RDOŚ. Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ odwoławczy, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd Wojewódzki, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji RDOŚ i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, podczas gdy skutecznie wniesione odwołanie przez syndyka, a następnie ustanie jego bytu prawnego w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego uzasadniało wydanie przez GDOŚ uchylonej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji, w sytuacji gdy nie pozostawała ona w sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz uznaniu przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w przypadku likwidacji spółki zachodzi przesłanka obligatoryjnego umorzenia postępowania odwoławczego, w postaci bezprzedmiotowości ze względu na brak strony postępowania, podczas gdy umorzenie jedynie postępowania odwoławczego skutkuje pozostawieniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji zaskarżonej przez syndyka w czasie jego istnienia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a poprzez błędną ocenę działań organu odwoławczego i wadliwe uznanie, iż GDOŚ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy do wskazanych naruszeń nie doszło, gdyż decyzja wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiada prawu, bowiem likwidacja spółki w toku postępowania odwoławczego powoduje trwałą i nieusuwalną przeszkodę procesową; 4) art. 151 u.p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena prawa w sprawie doprowadzić powinna do wniosku, że skargi nie należy uwzględniać. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd Wojewódzki. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika organu skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez pozostałe strony w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a., podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności nadmienić należy, że z punktu widzenia poprawności formalnej zarzuty wyrażone w pkt 2) - 4) zostały skonstruowane w sposób wadliwy. Zarówno bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., jak i art. 151 u.p.p.s.a., stanowią normy o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Dodatkowo wskazać trzeba, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są one przepisami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju norm w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że osią sporu pozostaje kwestia, czy wobec prawomocnego wykreślenia spółki z rejestru przedsiębiorców w związku z zakończeniem postępowania upadłościowego umorzeniu powinno podlegać wyłącznie postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem syndyka, czy też umorzeniu powinno podlegać postępowanie organu pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie organ podnosi bowiem, że wadliwym było uchylenie decyzji organu odwoławczego, gdyż wskazana decyzja nie była obarczona naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem GDOŚ skutecznie wniesione odwołanie przez syndyka, a następnie ustanie bytu prawnego spółki w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego (likwidacja spółki w drodze postępowania upadłościowego) uzasadniało wydanie decyzji z dnia 5 grudnia 2022 r. i tym samym umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. W tym miejscu należy zatem wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym – stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. – zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 795, dalej jako k.c.) osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Nadto powstanie, ustrój i ustanie osób prawnych określają właściwe przepisy; w wypadkach i w zakresie w przepisach tych przewidzianych organizację i sposób działania osoby prawnej reguluje także jej statut (art. 35 k.c.). W okolicznościach sprawy należy odwołać się także do przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (obecnie t. jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 18 ze zm., dalej jako k.s.h.). Na mocy art. 477 § 1 k.s.h. w przypadku upadłości spółki jej rozwiązanie następuje po zakończeniu postępowania upadłościowego, z chwilą wykreślenia z rejestru. Wniosek o wykreślenie z rejestru składa syndyk. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wydanie postanowienia o wykreśleniu odnosi ten skutek, że z chwilą wykreślenia spółka traci osobowość prawną (por. np. postanowienie SN z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. I CZ 85/06, LEX nr 276370). Rekapitulując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że ustanie osoby prawnej następujące z chwilą wykreślenia spółki z rejestru oznacza utratę osobowości prawnej. Nadmienić należy również, że w przypadku wykreślenia z rejestru spółek kapitałowych (a z taką mamy do czynienia w okolicznościach sprawy) nie przewidziano – co do zasady – następstwa prawnego. Należy dodatkowo wskazać, że z treści samego art. 138 § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których bezprzedmiotowość może dotyczyć wyłącznie postępowania odwoławczego. Wniosek ten potwierdza brzmienie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W niniejszej sprawie kluczową okolicznością mającą znaczenie dla jej rozstrzygnięcia był fakt, że spółka została wykreślona z rejestru przedsiębiorców w dniu 7 września 2021 r., zaś datą uprawomocnienia się tego wykreślenia był dzień 15 września 2021 r. Analiza stanu faktycznego sprawy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji spółka istniała, jednakże była ogłoszona upadłość likwidacyjna. Podmiotem, który wniósł odwołanie od decyzji RDOŚ z dnia 23 stycznia 2018 r. był syndyk, natomiast utrata przez spółkę osobowości prawnej nastąpiła dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Ta zasadnicza okoliczność determinowała wadliwość decyzji organu odwoławczego, a tym samym nieskuteczność argumentacji skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustanie bytu prawnego spółki, które nastąpiło w toku postępowania odwoławczego, stanowiło przeszkodę procesową uniemożliwiającą GDOŚ zakończenie postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy bowiem, że wskazana przeszkoda miała charakter nieusuwalny, gdyż w toku postępowania odwoławczego spółka kapitałowa nieodwracalnie przestała istnieć na skutek prawomocnego wykreślenia z rejestru przedsiębiorców. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w takim wypadku organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, gdyż z chwilą ustania bytu prawnego spółki z przyczyn podmiotowych brak było podstaw do rozpoznania wniesionego przez syndyka odwołania. Uwzględniając dotychczasowe uwagi, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.