III OSK 2810/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 409/22 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia 1 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyboru wicestarosty 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu K. z dnia 1 marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie wyboru wicestarosty; 2. zasądza od Powiatu K. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 409/22, oddalił skargę Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia 1 marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie wyboru wicestarosty. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Powiatu K., ww. uchwałą, na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.) – dalej: "u.s.p.", wybrała D. S. na stanowisko Wicestarosty K. W skardze na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego, Wojewoda Wielkopolski zażądał stwierdzenia jej nieważności. Uznał, że Rada Powiatu K. nie dochowała ustawowego i statutowego obowiązku przeprowadzenia wyboru tajnego na wicestarostę. Mianowicie Rada Powiatu K., w dniu 1 marca 2022 r., na sesji w trybie stacjonarnym podjęła skarżoną uchwałę w ten sposób, że Przewodnicząca Rady Powiatu, w czasie między 36 minutą i 20 sekundą, a 36 minutą i 36 sekundą trwania sesji Rady dwukrotnie poinstruowała radnych Powiatu K., by oddali głosy w sprawie kandydatury na stanowisko Wicestarosty K. poprzez naciśnięcie przycisków. Wojewoda podniósł, że akt prawny o charakterze prawa miejscowego ustanawia wymóg przeprowadzania tajnego głosowania za pomocą kart opatrzonych pieczęcią rady, przy udziale komisji skrutacyjnej. Naruszony został także wymóg tajności głosowania (art. 27 ust. 3 u.s.p.), ponieważ nie zapewniono swobodnego wyboru Wicestarosty Powiatu K., polegającego na uniemożliwieniu identyfikacji w jaki sposób głosowała dana osoba. Powiat K., w odpowiedzi na skargę, wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie oddalenia skargi w całości. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że na mocy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130) do u.s.p. wprowadzone zostały regulacje prawne przewidujące głosowania za pomocą urządzeń technicznych. Zgodnie z treścią przepisu art. 13 ust. 1a u.s.p., czyli w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia kwestionowanej uchwały, głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Jeżeli przeprowadzenie głosowania w sposób określony w ust. 1a nie jest możliwe z przyczyn technicznych przeprowadza się głosowanie imienne (art. 13 ust. 1b ustawy o samorządzie powiatu). W ocenie Sądu meriti powołane przepisy należy rozumieć w ten sposób, że ustawodawca dopuszcza odstępstwo od zasady głosowania jawnego za pomocą urządzeń tylko w sytuacji, gdy z przyczyn technicznych niemożliwe jest sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Głosowania z wykorzystaniem urządzeń technicznych aktualnie są więc regułą/zasadą. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 3 u.s.p. rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Dalej Sąd pierwszej uznał, że sam ustawowy wymóg "tajności" głosowania oraz konsekwencje jego niedochowania, nie są indyferentne prawnie. Natomiast nie podzielił oceny, że "wymogi techniczne" zapewnienia tajności głosowania określone w § 38 ust. 2-6 Statutu Powiatu K. stanowią prawne przesłanki ważności uchwał podejmowanych w głosowaniu tajnym przez Radę Powiatu K. Sąd Wojewódzki zauważył, że zgodnie z punktem dziesiątym porządku obrad, w dniu 1 marca 2022 r., na [...] sesji Rady Powiatu K. VI kadencji, Starosta K. przedstawił kandydaturę radnej D. S. na stanowisko Wicestarosty K. Radna wyraziła zgodę na kandydowanie. Przewodnicząca Rady poinformowała radnych, że wyboru wicestarosty dokonuje się w głosowaniu tajnym w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, zwykłą większością głosów, przy czym głosów nieważnych lub wstrzymujących się nie dolicza się do żadnej grupy głosujących, a następnie Przewodnicząca Rady poddała pod głosowanie kandydaturę radnej D. S. W głosowaniu wzięło udział 19 radnych (pełny skład rady powiatu), głosów "za" było 13, głosów "przeciw" - 3, głosów "wstrzymujących się" - 3. Wynik głosowania, typ głosowania (tajne), osoby uprawnione do głosowania oraz osoby obecne na głosowaniu dokumentuje wykaz z głosowania stanowiący załącznik nr 15 do protokołu nr [...] z sesji Rady. Treści tego dokumentu wskazuje, że decyzja o wyborze radnej D. S. na Wicestarostę K. został podjęta w głosowaniu, co do którego zapewniono brak możliwości powiązania oddanego głosu z osobą radnego powiatu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, że skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił: 1) naruszenie przepisów art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 27 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., § 38 ust.2-5 uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia 10 października 2018 r. w sprawie statutu Powiatu K. - dalej "Statut", poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przeprowadzenie głosowania w sprawie wyboru Wicestarosty K., z naruszeniem wymogów zapewnienia tajności głosowania określonymi w § 38 ust. 2-5 Statutu nie stanowi naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie wyboru Wicestarosty K., dalej "uchwała", 2) naruszenie przepisów art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., § 38 ust. 2-5 Statutu poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że: "przepisy § 38 ust. 2-5 Statutu Powiatu K. ustanawiają jedynie alternatywne wymogi zapewnienia tajności głosowań względem głosowań tajnych przeprowadzonych za pomocą urządzeń technicznych", 3) naruszenie przepisów art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 zd. 1, art. 81 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 27 ust. 3 u.s.g. w związku z § 38 ust.2-5 Statutu poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że wzorzec oceny legalności uchwały w sprawie wyboru Wicestarosty K. stanowi jedynie ustawowe pojęcie "głosowania tajnego", co w konsekwencji zdaniem Sądu oznacza, że uchwała nie może być sprzeczna z przepisami Statutu, gdyż nie znajdowały one zastosowania przy wyborze wicestarosty, a przez to nie mogą stanowić wzorca oceny legalności uchwały, podczas gdy przepisy statutu stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, ze uchwała powinna być zgodna z prawem stanowionym przez lokalnego uchwałodawcę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.; - zasądzenie od Powiatu K. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; - rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 27 ust. 3 u.s.g.: "Rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej płowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym". Z kolei § 38 Statutu stanowi, że głosowanie przeprowadza się, gdy przepisy ustawy tak stanowią (§ 38 ust. 1). W głosowaniu tajnym radni głosują na kartach opatrzonych pieczęcią rady (§ 38 ust. 2). Głosowanie tajne przeprowadza komisja skrutacyjna wybrana przez radę spośród radnych. Komisja skrutacyjna wybiera przewodniczącego komisji (§ 38 ust. 3). Kart do głosowania nie może być więcej niż radnych obecnych na sesji (§ 38 ust. 4). Przewodniczący komisji skrutacyjnej ogłasza wyniki głosowania tajnego niezwłocznie po ich ustaleniu (§ 38 ust. 5). Z głosowania tajnego komisja skrutacyjna sporządza protokół z sesji (§ 38 ust. 6). Wyłonienie wicestarosty następuje przez akt wyboru w głosowaniu tajnym (oddanie głosów na kandydatów), a następnie ogłoszenie wyników przez przewodniczącego komisji skrutacyjnej. Jest to akt podstawowy i decydujący o wyborze, natomiast jego uzewnętrznienie następuje w formie uchwały rady powiatu stwierdzającej wybór na urząd wicestarosty. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że na mocy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130) do u.s.p. wprowadzone zostały unormowania przewidujące głosowania za pomocą urządzeń technicznych. Zgodnie z treścią przepisu art. 13 ust. 1a u.s.p., czyli w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia kwestionowanej uchwały, głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Jeżeli przeprowadzenie głosowania w sposób określony w ust. 1a nie jest możliwe z przyczyn technicznych przeprowadza się głosowanie imienne (art. 13 ust. 1b ustawy o samorządzie powiatu). Jednakże w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały nadal obowiązywały w lokalnym porządku prawnym, wskazane wyżej regulacje statutowe dotyczące zasad i trybu wyboru członków zarządu powiatu. Statut jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym aktem prawa miejscowego. Owa szczególność wynika przede wszystkim ze sposobu zredagowania delegacji ustawowej, w oparciu o którą organy stanowiące uchwalają statuty. Taka delegacja zawarta jest w art. 169 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Oznacza to, że materia statutowa może być kształtowania w statutach w stopniu pozwalającym na jej dostosowanie do lokalnych warunków, ale pod warunkiem, że nie zostaną naruszone przepisy ustaw wyznaczające niemodyfikowalne, (nie podlegające zmianom w statucie), granice tej materii. Materię ustrojową powiatu reguluje przede wszystkim u.s.p., (a także w niewielkim zakresie Konstytucja). To w u.s.p. ustawodawca określił podstawowy zakres ustroju każdego powiatu poprzez przykładowo określenie organów samorządu, sposobu wyboru organu wykonawczego, zadań poszczególnych organów samorządu, itd. Jednocześnie z mocy art. 169 § 4 Konstytucji oraz art. 2 ust. 4 u.s.p. o ustroju powiatu stanowi jego statut. Oczywistym jest, że z uwagi na konstytucyjną hierarchię źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP) i zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) treść statutu nie może zmieniać treści aktów wyższego rzędu. Jednakże tam, gdzie ustawodawca nie uregulował zagadnień ustrojowych w pełni w ustawie, ten nieuregulowany ustawowo zakres podlega materii statutowej. W związku z tym, że samorząd terytorialny w wykonywaniu swoich zadań publicznych korzysta z samodzielności, pełne uregulowanie zagadnień ustrojowych w ustawach naruszyłoby samą istotę samorządu (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 270/17, LEX nr 2624749). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p. przewiduje, że akty prawa miejscowego są stanowione w sprawach wymagających uregulowania w statucie. Statut powiatu podobnie jak ustawa, stanowi tzw. pierwotne źródło prawa, z którego czerpią moc akty wydawane na jego podstawie. Sąd Wojewódzki przyjął, że ustalone w statucie uregulowania dotyczące technicznego sposobu tajnego wyboru nad wyboru wicestarosty nie stanowią przesłanek ważności takiej uchwały. W świetle powyższych rozważań z takim poglądem nie można się zgodzić. Przepisy § 38 ust. 1-6 statutu są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zawarta w art. 27 ust. 1 u.s.p. dyspozycja dotycząca sposobu wyboru wicestarosty nakreśla pewne ramy osiągnięcia tego celu, jakim jest przeprowadzenia tajnego głosowania w sprawie wyboru wicestarosty. Statut danej jednostki samorządu terytorialnego ma za zadania wypełnić te ramy konkretną treścią. Regulacja ustawowa w przestawionym stanie prawnym nie została w żaden sposób zmodyfikowana ani uzupełniona przez statut, została natomiast odpowiednio wypełniona treścią, która jest spójna z upoważnieniem ustawowym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że uchwała nr [...] Rady Powiatu K. z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie wyboru Wicestarosty K. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, w sposób nieprzewidziany w statucie, który ma charakter prawa miejscowego. Wicestarosta K., w dniu 1 marca 2022 r., została wybrana z wykorzystaniem urządzeń teleinformatycznych i elektronicznych kart do głosowania, a takiego sposobu nie przewidywał statut. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że statut jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, który współkształtuje porządek prawny. W konsekwencji podjęcie uchwały sprzecznej ze statutem stanowi naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1996 r., sygn. II SA 3174/95, ONSA 1997, nr 2, poz. 64; wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 1507/16, LEX nr 2278706; z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Rz 1280/21, LEX nr 3302221). W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki stoi na stanowisku, że przepisy § 38 ust. 2-5 Statutu ustanawiają jedynie alternatywne wymogi zapewnienia tajności głosowań względem głosowań tajnych przeprowadzonych za pomocą urządzeń technicznych. Z powyższym poglądem nie można się zgodzić, albowiem przepisy te nie mają takiego charakteru. Przepisy te nie przewidują bowiem możliwości zastosowania "luzu decyzyjnego" co do innych sposobów przeprowadzania tajnego głosowania. Trzeba też mieć na uwadze spójność systemu prawnego. W akcie prawa miejscowego, a takim jakim jest statut, nie powinno mieć miejsca dokonywanie całkowicie swobodnej i dowolnej wykładni przepisów. Skoro statut stanowi prawo powszechnie obowiązujące, to zawarta w § 38 ust. 2-5 Statutu procedura głosowania nie stanowi, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, alternatywnego sposobu przeprowadzania głosowania, lecz wiążący dla rady powiatu sposób postępowania. Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Kryterium "zgodności z prawem" oznacza, że nadzorowane działania muszą być zgodne z prawem powszechnie obowiązującym, czyli z przepisami, które w świetle unormowań Konstytucji RP należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ponadto w świetle ust. 2 tego przepisu, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W związku z powyższym należy uznać, że sposób postępowania organów powiatu powinien być zgodny z postanowieniami statutu, który jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i w szczególności zawiera szczegółowe regulacje dotyczące sposobu wyboru wicestarosty w tym dokonywania wyboru w głosowaniu tajnym. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania i analizy oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.