III OSK 2804/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B., F. Spółdzielni Mieszkaniowej w B. i P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 58/24 w sprawie ze skarg P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B., F. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., B. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w B., Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w B. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2022 r., nr LXI/1244/22 w przedmiocie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych 1) oddala skargi kasacyjne; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 58/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargi P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B., F. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., B. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w B. i Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w B. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z 23 listopada 2022 r., nr LXI/1244/22 w przedmiocie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z." w B. i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679; dalej: u.g.k.) i w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. może stanowić materialnoprawną podstawę do wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego wprowadzającego nieprzewidzianą ustawą przymusową opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej i w konsekwencji zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do ustalania na warunkach rynkowych wynagrodzenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej lub za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, co świadczy o błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., naruszającej konstytucyjne zasady statuujące obowiązek posiadania przez organy samorządu terytorialnego upoważnienia ustawowego do wydawania aktów prawa miejscowego; 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i oddalenie skarg, pomimo braku określenia sposobu ustalenia ceny (kalkulacji ceny) i sposobu ustalenia opłaty w treści uchwały w sprawie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - w przypadku gdy cena nie wynika z innych regulacji, jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego - zarówno sposób ustalenia ceny, jak i sposób ustalenia opłaty powinny być uregulowane w akcie prawa miejscowego i niedopuszczalne jest zarówno wprowadzanie w akcie prawa miejscowego pozornej kalkulacji, jak i odwoływanie się do kalkulacji określonej poza aktem prawa miejscowego; 3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli aktu prawa miejscowego na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, polegającej na uznaniu, że przepisy art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. dają radzie gminy kompetencje do stanowienia w sprawie opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, podczas gdy w przypadku braku upoważnienia ustawowego w przepisach szczególnych nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy prawnej uchwalenia aktu prawa miejscowego wprowadzającego opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych; 4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej: Prawo wodne) w zw. z art. 2 pkt 8 do 11 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm.; dalej: u.z.z.w.) oraz art. 16 pkt 61-64 poprzez niezastosowanie i uznanie, że inny podmiot niż zakreślony w hipotezie normy art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego obowiązany jest do ponoszenia opłat za odprowadzanie wód opadowych, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skarg; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd i ograniczenie się w przedmiocie oceny zgodności uchwały z prawem w zakresie merytorycznej oceny kalkulacji stawki do stwierdzenia, że kalkulacja taka podlega ocenie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w sytuacji, gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do właściwej realizacji swojej funkcji kontrolnej i do dokonania pełnej i szczegółowej samodzielnej weryfikacji i oceny stanu prawnego odnoszącego się do rozpatrywanej sprawy, a za niewystarczające dla tego celu uznać należy oparcie się w zakresie badania zgodności z prawem na stanowisku wyrażonym przez doktrynę, a nie wynikającą z przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do uznania, że uchwała jest zgodna z prawem. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w swoim rozstrzygnięciu w całości pominął regulację dotyczącą zakresu podmiotowego obciążenia z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych. Wskazano, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W ocenie skarżącej przepis ten, wskazany przez organ jako podstawa prawna do wydania uchwały, nie może stanowić podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za usługę odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych. Na mocy tego przepisu nadano kompetencje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia wynagrodzenia za usługi komunalne lub korzystanie z mienia komunalnego. Przy czym warunkiem jego zastosowania jest dobrowolność korzystania z usług lub mienia komunalnego, rozumiana jako brak jakiegokolwiek przymusu. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, w myśl którego art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do ustanowienia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, z uwagi na brak elementu dobrowolności przy korzystaniu z systemu kanalizacji deszczowej. Skarżąca stawia tezę o przymusowym charakterze skorzystania z usług odprowadzania wód opadowych. Obowiązek ten przejawia się na płaszczyźnie prawnej i faktycznej. Istniejący prawny obowiązek przyłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej wyklucza dobrowolność korzystania z usługi odprowadzania wód opadowych i rozpadowych. Zauważono, że w sytuacji braku dobrowolności korzystania z usługi, przy jednoczesnym braku przepisu ustawy, który przewidywałby kompetencje do ustanawiania opłaty przez radę gminy, opłata ta ma charakter daniny publicznej. Druga płaszczyzna to tzw. przymus życiowy, faktyczny. W ocenie spółdzielni, w praktyce nie istnieje możliwość uniknięcia opłaty i jej ponoszenie nie jest wynikiem swobodnego procesu decyzyjnego. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędny jest pogląd Sądu I instancji, że w dacie podejmowania zaskarżonych aktów Rada Miasta Bydgoszczy posiadała kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych świadczone przez spółkę komunalną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z przepisu tego nie można wywieść normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstytucyjnych granic stanowienia prawa. Zasada praworządności, zawarta w art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia oraz realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Z uwagi na powyższe, w ocenie spółdzielni, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie mógł stanowić samoistnej podstawy do uchwalenia przez Radę Miasta Bydgoszczy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji nie odniósł się wprost do kwestii naruszenia przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. Z literalnego brzmienia przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. wynika, że przewidują one kompetencje dla rady gminy do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Uzależnienie stanowienia w innych prawach od przyznania radzie gminy upoważnienia ustawowego jest konsekwencją zasady praworządności, zawartej w art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W żadnym też razie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie może stanowić uzupełnienia podstawy prawnej uchwały wydawanej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Podkreślono, że przepisy te stanowią odrębne podstawy prawne, a kompetencje jednostek samorządu gminnego w nich przewidziane wzajemnie się wykluczają. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest szczególną podstawą prawną do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście niezrozumiałe dla skarżącej jest stanowisko WSA w Bydgoszczy, który z jednej strony uznał za podstawę prawną wydania uchwały art. 4 ust. 1 pkt u.g.k. (jedynie wadliwie zastosowaną), a z drugiej strony nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. Odnosząc się do poglądu Sądu I instancji przedstawionego w uzasadnieniu wyroku wskazano, że w ocenie spółdzielni nie istnieje prawna i faktyczna możliwość ustalenia mechanizmu ustalania objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych dla indywidualnego odbiorcy. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że nie jest możliwe zastosowanie urządzeń pomiarowych (np. z uwagi na fakt, że jedna studzienka ściekowa odprowadza wody opadowe z kilku nieruchomości należących do różnych właścicieli). Po drugie istnieje szereg fizykalnych zmiennych, wpływających zarówno na samo zaistnienie, jak i na rozmiar korzystania z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, służących do odprowadzenia opadów atmosferycznych. Przykładem jest ewaporacja opadów obejmująca zarówno deszcz, jak i śnieg. Mimo zarejestrowania opadów deszczu, w wyniku działania wysokiej temperatury nie dochodzi do spływu wód, lecz do ich parowania. Podkreślono, że przyjęta przez spółkę miejską metodologia ogranicza się do zastosowania średniorocznej ilości opadów na poziomie 0,5552 m3/m2. Ta zmienna nie wyznacza rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych, zatem nie może mieć zastosowania. W przypadku zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. jako podstawy prawnej, cena winna być ekwiwalentna, a zatem nie powinna opierać się wyłącznie na danych historycznych i statystycznych, lecz na rzeczywistych kosztach ponoszonych przez gminę. Konkludując wskazano, że nie jest możliwe ustalenie podstawowej danej wyjściowej tj. ustalenia objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, a co za tym idzie nie jest możliwe zrealizowanie wytycznych Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Jest to kolejny argument potwierdzający stanowisko skarżącej, że przepis ten nie może stanowić właściwej podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej. Odprowadzanie wód opadowych stanowi zadanie własne gminy z zakresu kanalizacji, a nie usługę, z której na zasadzie dobrowolności mogą korzystać mieszkańcy gminy. Następnie spółdzielnia zauważyła, że w zaskarżonej uchwale cenę ustalono w oparciu o zakładane niezbędne przychody dla zapewnienia właściwego świadczenia usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w roku 2023 oraz zakładaną ilość wód opadowych, która będzie odprowadzana w roku 2023 do sieci kanalizacji deszczowej, wedle wzoru: C = Pr/(P*Ś). Sąd I instancji nie pochylił się nad problematyką, czy zaproponowana kalkulacja jest rzeczywista. W ocenie skarżącej jest to wyrażenie algebraiczne, które ma doprowadzić do uzyskania przez M. założonych przychodów, a nie rzeczywista kalkulacja stawki. Podkreślono, że ani powierzchnia z której odprowadzane są wody opadowe, ani ilość wód opadowych ani zakładane niezbędne koszty nie zostały przez Sąd zweryfikowane. Przedstawione przez skarżących dowody na okoliczności przeciwne zostały arbitralnie oddalone. W ocenie skarżącej kasacyjnie spółdzielni, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że nie jest władny do rozstrzygnięcia, czy kalkulacja stawki nie stanowi ceny nieuczciwej nie odpowiada obowiązującemu stanowi prawnemu. Na poparcie argumentacji w przedmiocie ceny nieuczciwej wskazano m.in., że Gmina Bydgoszcz przyjęła bez żadnej korekty i analizy wniosek M. sp. z.o.o. w zakresie określenia ceny/opłaty za odprowadzanie wód opadowych. Ani wniosek ten, ani jego treść nie stały się częścią uchwały - wzięto z niego jedynie kwotę zakładanych przychodów miejskiej spółki i do tej kwoty dopasowano wzór określający cenę. Pierwszy składnik, w ocenie spółdzielni, budzący najwięcej wątpliwości, to zakładane niezbędne przychody dla zapewnienia właściwego świadczenia usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych 2023 na poziomie 34.274,8 tys. zł. Analiza wniosku M. wskazuje, że koszty utrzymania i eksploatacji miały w 2023 r. wynosić 32.417.523,77 zł. Dla przypomnienia w 2020 r. koszty eksploatacji kanalizacji deszczowej niezbędnej do usługi odprowadzania wód opadowych wynosiły 19 652,4 tys. zł. Już po złożeniu skargi w niniejszej sprawie, M. w wyniku wniosku o udzielenie informacji publicznej podał, że w 2022 r. całościowe koszty działalności obejmującej odprowadzenie wód opadowych wyniosły 25.133.400 zaś przez pierwszych osiem miesięcy roku 2023 koszty te wyniosły 19.034.300 zł (co oznacza, że finalnie w roku 2023 koszty te nie powinny przekroczyć kwoty 28 mln zł). Skargę kasacyjną złożyła również F. Spółdzielnia Mieszkaniowa w B., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. może stanowić materialnoprawną podstawę do wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego wprowadzającego nieprzewidzianą ustawą przymusową opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej i w konsekwencji zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do ustalania na warunkach rynkowych wynagrodzenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej lub za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, co świadczy o błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., naruszającej konstytucyjne zasady statuujące obowiązek posiadania przez organy samorządu terytorialnego upoważnienia ustawowego do wydawania aktów prawa miejscowego; 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli aktu prawa miejscowego na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, polegającej na uznaniu, że przepisy art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. dają radzie gminy kompetencje do stanowienia w sprawie opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, podczas gdy w przypadku braku upoważnienia ustawowego w przepisach szczególnych nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy prawnej uchwalenia aktu prawa miejscowego wprowadzającego opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych; 3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i oddalenie skarg, pomimo braku określenia sposobu ustalenia ceny (kalkulacji ceny) i sposobu ustalenia opłaty w treści uchwały w sprawie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - w przypadku gdy cena nie wynika z innych regulacji jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego - zarówno sposób ustalenia ceny, jak i sposób ustalenia opłaty powinny być uregulowane w akcie prawa miejscowego i niedopuszczalne jest zarówno wprowadzanie w akcie prawa miejscowego pozornej kalkulacji, jak i odwoływanie się do kalkulacji określonej poza aktem prawa miejscowego; 4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawo wodne w zw. z art. 2 pkt 8 do 11 u.z.z.w. oraz art. 16 pkt 61-64 poprzez niezastosowanie i uznanie, że inny podmiot niż zakreślony w hipotezie normy art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego obowiązany jest do ponoszenia opłat za odprowadzanie wód opadowych, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skarg; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rada gminy posiada kompetencje do stanowienia o sposobie ustalania cen za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych, albowiem usługa ta ma charakter dobrowolny, podczas gdy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego, ponieważ wprowadzona opłata ma charakter daniny publicznej, ponoszonej obowiązkowo przez wszystkie podmioty korzystające z nieruchomości na terenie gminy, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności uchwały; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku i uznanie, że organ nie naruszył art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., podczas gdy wskazane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej uchwalenia aktu prawa miejscowego wprowadzającego opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych, ponieważ żaden przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do stanowienia w sprawach opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd i ograniczenie się w przedmiocie oceny zgodności uchwały z prawem w zakresie merytorycznej oceny kalkulacji stawki do stwierdzenia, że kalkulacja taka podlega ocenie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w sytuacji, gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do właściwej realizacji swojej funkcji kontrolnej i do dokonania pełnej i szczegółowej samodzielnej weryfikacji i oceny stanu prawnego odnoszącego się do rozpatrywanej sprawy, a za niewystarczające dla tego celu uznać należy oparcie się w zakresie badania zgodności z prawem na stanowisku wyrażonym przez doktrynę, a nie wynikającą z przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do uznania, że uchwała jest zgodna z prawem. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zostało opracowane w sposób tożsamy z uzasadnieniem skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 58/24 wniosła także P. Spółdzielnia Mieszkaniowa w B., zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i w zw. z art. 7, art. 94, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. może stanowić materialnoprawną podstawę do wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego wprowadzającego nieprzewidzianą ustawą przymusową opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej i w konsekwencji zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do ustalania na warunkach rynkowych wynagrodzenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej lub za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, co świadczy o błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., naruszającej konstytucyjne zasady statuujące obowiązek posiadania przez organy samorządu terytorialnego upoważnienia ustawowego do wydawania aktów prawa miejscowego oraz zasadę wyłączności ustawy w określaniu danin publicznych; 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i oddalenie skarg, pomimo braku określenia sposobu ustalenia ceny (kalkulacji ceny) i sposobu ustalenia opłaty w treści uchwały w sprawie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - w przypadku gdy cena nie wynika z innych regulacji i jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego - zarówno sposób ustalenia ceny, jak i sposób ustalenia opłaty powinny być uregulowane w akcie prawa miejscowego i niedopuszczalne jest zarówno wprowadzanie w akcie prawa miejscowego pozornej kalkulacji, jak i odwoływanie się do kalkulacji określonej poza aktem prawa miejscowego; 3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie - z pominięciem regulacji art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. art. 16 pkt 61 - 64 Prawa wodnego i art. 2 pkt 8 do 11 u.z.z.w. i uznanie, że inny podmiot niż zakreślony w hipotezie normy art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego obowiązany jest do ponoszenia opłat za usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skarg; 4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 8 i 15 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli aktu prawa miejscowego na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, polegającej na uznaniu, że przepisy art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 u.s.g. dają radzie gminy kompetencje do stanowienia w sprawie opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, podczas gdy w przypadku braku upoważnienia ustawowego w przepisach szczególnych nie mogą one stanowić podstawy prawnej uchwalenia aktu prawa miejscowego wprowadzającego opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów zawnioskowanych przez organ, w sytuacji braku spełnienia przesłanek zastosowania tego przepisu, bowiem wszelkie niezbędne informacje do oceny zgodności z prawem aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. winne być zawarte w jej treści aktu, a rada gminy nie przeprowadza postępowania dowodowego, w konsekwencji czego sąd administracyjny, którego celem jest kontrola działalności uchwałodawczej organu jednostki samorządu terytorialnego nie był uprawniony do stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a.; 2) naruszenie art. 151 poprzez oddalenie skarg w całości, podczas gdy zaskarżona uchwała Rady Miasta Bydgoszczy naruszała przepisy prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., art. 18 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 8 i 15 u.s.g., art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, a zatem istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepis ten, wskazany przez organ jako podstawa prawna do wydania uchwały, zdaniem skarżącej, nie może stanowić podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za usługę odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych. Na mocy tego przepisu nadano kompetencje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia wynagrodzenia za usługi komunalne lub korzystanie z mienia komunalnego. Przy czym warunkiem jego zastosowania jest dobrowolność korzystania z usług lub mienia komunalnego, rozumiana jako brak jakiegokolwiek przymusu. Zdaniem skarżącej nie można zgodzić się z Sądem I instancji, który wskazując na fakt, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi zadanie własne gminy - jako sprawa kanalizacji - w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz uznając usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych jako usługę o charakterze użyteczności publicznej, z której na można korzystać na zasadzie dobrowolności, uznał jako wystarczające argumenty dla przyznania Radzie Miasta Bydgoszczy upoważnienia do podjęcia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, w myśl którego art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do ustanowienia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, z uwagi na brak elementu dobrowolności przy korzystaniu z systemu kanalizacji deszczowej. Obowiązek ten przejawia się na płaszczyźnie prawnej i faktycznej. Istniejący prawny obowiązek przyłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej, wyklucza dobrowolność korzystania z usługi odprowadzania wód opadowych i rozpadowych. Zauważono, że w sytuacji braku dobrowolności korzystania z usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, wprowadzona z tego tytułu opłata ma charakter daniny publicznej. Druga płaszczyzna to tzw. przymus życiowy, faktyczny. W ocenie spółdzielni, w praktyce nie istnieje bowiem możliwość uniknięcia opłaty przez wszystkich odbiorców usługi. Ani korzystanie z usługi ani ponoszenie z tego tytułu opłat nie jest wynikiem swobodnego procesu decyzyjnego. Wprawdzie uchwała przewiduje możliwość zagospodarowania na terenie nieruchomości wód opadowych i roztopowych, to jednak nie ma możliwości natychmiastowego (a w większości przypadków taka możliwość w ogóle nie istnieje) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym posiadania faktycznego wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji deszczowej. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędny jest pogląd Sądu I instancji, że w dacie podejmowania zaskarżonych aktów Rada Miasta Bydgoszczy posiadała kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych świadczone przez spółkę komunalną, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z przepisu tego nie można wywieść normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstytucyjnych granic stanowienia prawa. Zasada praworządności, zawarta w art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia oraz realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Z uwagi na powyższe, w ocenie spółdzielni, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie mógł stanowić samoistnej podstawy do uchwalenia przez Radę Miasta Bydgoszczy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały. Ponadto, o wadliwości zaskarżonej uchwały - w ocenie skarżącej - świadczy również fakt, że uchwała w sposób całkowicie jednostronny narzuca obowiązek zapłaty opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, której nie można uniknąć, jak również sposób jej ustalenia. Brak jest przy tym jakichkolwiek mechanizmów służących ochronie praw odbiorców, jak i mechanizmów kontroli sposobu ustalenia ceny oraz opłaty. Uchwała nie przewiduje również górnych stawek opłat, a zatem odbiorcy usług - inaczej niż w przypadku podatków - nie są chronieni przed wygórowanymi stawkami i nie posiadają żadnych instrumentów, którymi mogliby kwestionować chociażby prawidłowość naliczenia opłaty i zasadność jej naliczenia (gwarantowanych np. w Ordynacji podatkowej), a to narusza standardy konstytucyjne wynikające z art. 84 i 217 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, kolejnym zarzutem, uzasadniającym uchylenie wyroku jest naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez brak określenia sposobu ustalenia ceny (kalkulacji ceny) i sposobu ustalenia opłaty w treści uchwały w sprawie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych. Po pierwsze, w zaskarżonej chwale nie przedstawiono sposobu ustalenia ceny, tj. jej kalkulacji. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, kalkulacji nie stanowi wzór określony w § 1 ust. 2 - C = Pr(P*Ś). Wzór ten jest w istocie wyrażeniem algebraicznym, które prowadzi do ustalenia, ile przychodu chce uzyskać przedsiębiorstwo M. sp. z o.o. w B. w związku z prowadzeniem przez siebie działalności gospodarczej obejmującej odprowadzanie wód opadowych i roztopowych – Pr = C x P x Śr. Nie wynika z niego natomiast jakie koszty, pod względem rodzaju i wysokości, złożyły się na taką, a nie inną cenę usługi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, kalkulacja winna zostać przedstawiona w uchwale. Fakt, że skarżące spółdzielnie uzyskały wniosek M. w B. o przyjęcie uchwały w trybie dostępu do informacji publicznej nie zmienia sytuacji, że w przypadku gdy uchwała nie zawiera kalkulacji, naruszony jest art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Żadne akty, poza wymienionymi w art. 3 § 2 p.p.s.a. nie stanowią przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej. Po drugie, zaskarżony akt prawa miejscowego nie reguluje również sposobu ustalenia opłaty, ponieważ nie uregulowano, w jaki sposób należy ustalić objętość wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. W ocenie skarżących spółdzielni nie istnieje faktyczna możliwość ustalenia mechanizmu ustalania objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych dla indywidualnego odbiorcy. Podkreślono, że nie jest możliwe powszechne stosowanie urządzeń pomiarowych przez właścicieli nieruchomości i zarządców budynków wielorodzinnych. Urządzenie pomiarowe musiałoby być zainstalowane na studzience, którą wprowadzane są wody do kanalizacji deszczowej. Z natury rzeczy w przypadku deszczu opady trafiają do studzienek ściekowych, przez które dostają się do kanalizacji deszczowej. Nie ma zatem możliwości "przekierowania" opadów w taki sposób, aby z danej nieruchomości trafiały do konkretnej studzienki, bez zmieszania ich z opadami, które spłynęły z innych nieruchomości. Zdaniem skarżących, Rada Miasta Bydgoszczy, regulując sposób ustalenia objętości wód opadowych i roztopowych określony w § 2 ust. 3 uchwały, tj. oparty o wskazania urządzenia pomiarowego, kierowała się wyłącznie potrzebą dostosowania brzmienia uchwały do stanowiska WSA w Bydgoszczy wyrażonego z wyroku II SA/Bd 1018/21. Jedynym celem regulacji zawartej w § 2 ust. 3 uchwały było stworzenie pozoru uregulowania sposobu ustalenia objętości wód opadowych lub roztopowych. Następnie wskazano, że Sąd I instancji w swoim orzeczeniu całkowicie pominął regulację dotyczącą zakresu podmiotowego obciążenia z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych i w konsekwencji dokonał błędnej wykładni zastosowanego w sprawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują, aby w przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej, możliwe było pobieranie opłat tylko na podstawie decyzji jednostki samorządu terytorialnego. Podstawa prawna ku temu odpadła w wyniku nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, której dokonano ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478). Na mocy art. 494 pkt 1 lit. a noweli z dniem 24 sierpnia 2017 r. zmieniono brzmienie art. 2 pkt 8 u.z.z.w., określającego definicję ścieków. Obecnie do ścieków nie zalicza się wód opadowych lub roztopowych. W konsekwencji cena za ich odprowadzanie nie może być uwzględniana w taryfie, która sporządzana jest w trybie i na zasadach określonych w u.z.z.w. przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nadto zatwierdzana jest przez organ regulacyjny – dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W tej sytuacji prawnej, organ gminy zdecydował o podjęciu uchwały, która w sposób władczy, bez zastosowania trybu oraz sposobu naliczania i wysokości ceny za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych niewynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego - z tego naturalnego powodu, że takowe nie istnieją - wprowadziła nieprzewidzianą w przepisach opłatę o charakterze publicznoprawnym. Skarżąca kasacyjnie podtrzymała również stanowisko zawarte w skardze, w myśl którego uchwała narusza art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 i 15 u.s.g. W żadnym razie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie może stanowić uzupełnienia podstawy prawnej uchwały wydawanej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Podkreślono, że przepisy te stanowią odrębne podstawy prawne, a kompetencje jednostek samorządu gminnego w nich przewidziane wzajemnie się wykluczają. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest szczególną podstawą prawną do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście niezrozumiałe dla skarżącej jest stanowisko WSA w Bydgoszczy, który z jednej strony uznał za podstawę prawną wydania uchwały art. 4 ust. 1 pkt u.g.k. (jedynie wadliwie zastosowaną), a z drugiej strony nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów, które nie były niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Wątpliwość skarżącej budzi możliwość zastosowania tego przepisu w odniesieniu do dowodów zawnioskowanych przez organ, w sytuacji gdy przedmiotem kontroli sądu jest akt prawa miejscowego. Rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu, natomiast akt prawa miejscowego nie narusza prawa, jeżeli jest wydawany na podstawie przepisów prawa. Zdaniem skarżącej, wszelkie niezbędne informacje do kontroli aktu prawa miejscowego winny wynikać z uchwały (ewentualnie wyłącznie w zakresie trybu uchwałodawczego, z załączonej do niej dokumentacji), jeżeli zaś treść uchwały nie jest wystarczająca do kontroli tego aktu, to sąd winien stwierdzić jej nieważność, a nie dopuszczać dowody zawnioskowane przez organ na potwierdzenie zgodności z prawem uchwały poza treścią samego aktu. Pismem z 25 października 2024 r. – w odpowiedzi na skargi kasacyjne – Prezydent Miasta Bydgoszczy (dalej: Prezydent, organ) wniósł o ich oddalenie, zasądzenie od skarżących kasacyjnie spółdzielni na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu przedstawiono argumentację mającą wykazać niezasadność podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów. W piśmie z 31 stycznia 2025 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z." w B. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Wskazano, że wnioskowany dowód w postaci pisma Prezesa UOKiK potwierdza zasadność sformułowanego zarzutu w skardze kasacyjnej, tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. W piśmie procesowym z 5 marca 2025 r. organ wskazał, że wniosek dowodowy dotyczy dowodu na okoliczności całkowicie nieistotne dla oceny prawidłowości postępowania Sądu I instancji. W ocenie organu, wniosek dowodowy zdaje się zmierzać do wykazania, jakoby Sąd I instancji zobowiązany był do oceny, czy cena ustalona w uchwale Rady Miasta Bydgoszczy nr LXI/1244/22 z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych jest ceną "uczciwą" i "niewygórowaną", wobec tego, iż zdaniem skarżących spółdzielni brak jest kompetencji Prezesa UOKIK do zbadania wskazanych okoliczności (co nie jest elementem ustalania stanu faktycznego, ale elementem oceny prawnej). Podkreślono, że treść dokumentu złożonego w ramach wniosku dowodowego w żaden sposób nie wykazuje, że pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji jest nieprawidłowy. Ponadto Prezydent podtrzymał stanowisko zaprezentowane już w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie wniesiono trzy skargi kasacyjne, w których zarzuty materialnoprawne – pomimo występujących między nimi redakcyjnych modyfikacji, nieznacznych różnic w sposobie ich ujęcia oraz rozszerzenia o dodatkowe zarzuty niemające odmiennego znaczenia normatywnego – pozostają w istocie tożsame. Zważywszy, że tego rodzaju różnice nie rzutują na ocenę prawną przedstawionych kwestii ani na kierunek oraz wynik rozważań Sądu, zachodzi podstawa do ich łącznego rozpoznania. Skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw i w konsekwencji podlegały oddaleniu. Istota sporu sprowadza się do prawidłowej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., bowiem skarżące kasacyjnie spółdzielnie podnoszą, że przepis ten nie stanowi materialnoprawnej podstawy do ustanowienia przymusowej opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oraz że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zaskarżona uchwała reguluje cenę za usługę, a także kalkulacje, które pozwalają na ustalenie opłaty. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Analiza normatywna tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on normy upoważniające organy stanowiące do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym mamy do czynienia z niejednolitymi poglądami co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z jednej strony wykształcił się nurt orzeczniczy przyjmujący, że uchwały wydawane na podstawie wymienionego przepisu stanowią akty kierownictwa wewnętrznego, zawierające wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1810/18 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugi nurt orzeczniczy przyjmuje, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13, z 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21 i z 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2990/17; z 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16). Ponadto, zgodnie z art. 16 pkt 69 Prawa wodnego, ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych - rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W świetle powyższego należy przyjąć, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi zadanie własne gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Trzeba mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 2 pkt 10 u.z.z.w., użyte w ustawie określenie "ścieki komunalne" oznacza ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Analogiczna definicja wynika z art. 16 pkt 63 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym przez ścieki komunalne rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w., jak i art. 16 pkt 63 Prawa wodnego wynika, że usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy. Przedmiotowa opłata została ustalona za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej, a zatem za odprowadzanie wód urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy. Jak już wyżej wskazano, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące właściwej jednostki samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, że w analizowanym przepisie zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. Lokalny prawodawca może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. (...) Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. Ponadto istotnym jest wskazanie, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednak - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, że Rada była umocowana do podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie określenia opłaty za usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, a jej zapisy spełniają wymóg obowiązku kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia) oraz sposobu ustalenia ceny gwarantującej jej weryfikowalność. W przepisach uchwały w § 1 ust. 1 przewidziano bowiem cenę za usługę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych (stawkę "zł/m3") – 5,07 zł/m3. Natomiast w § 1 ust. 2 wskazano na kalkulację, z której wywiedziono powyższą wysokość stawki. Określono tam elementy kalkulacyjne takie jak: zakładane niezbędne przychody dla zapewnienia właściwego funkcjonowania świadczenia usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w 2023 r. – skalkulowane zgodnie z wnioskiem o przyjęcie przedmiotowej uchwały; powierzchnia z której zakłada się odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej w 2023 r., określona na podstawie powierzchni w odniesieniu do której świadczone są obecnie przedmiotowe usługi oraz prognozy w zakresie przewidywanego zwiększenia tej powierzchni w roku 2023; wskaźnik zakładanych średniorocznych opadów w 2023 r. oparty na danych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej za okres od 1.01.2012 r. do 31.12.2021 r. Ustalono również, w jaki sposób (według jakich zasad/jakiej metody) należy ową objętość wód opadowych lub roztopowych ustalać. W § 2 ust. 3 oraz 4 określono mianowicie na jakiej podstawie ustala się ilość wody w przypadku posiadania przez odbiorcę usługi urządzenia pomiarowego (ust. 3), jak i jego braku (ust. 4). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienie do określania cen, wynikające z przepisów szczególnych, jak i z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jest konsekwencją wymogu powszechnej dostępności usług o charakterze użyteczności publicznej (art. 1 ust. 2 u.g.k.), która uzasadnia nie tylko rozstrzyganie o cenach stosowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, gospodarujących własnym mieniem. Zgodnie z istotą gospodarki komunalnej, którą jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców, prowadzenie jej nie opiera się na wolności działalności gospodarczej, nawet jeśli zajmuje się tym przedsiębiorca prywatny i podlega ograniczeniom dotyczącym warunków jej wykonywania. Skoro z delegacji ustawowej wynika jednoznacznie, że uchwała ma określać "sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne (...)", to tego rodzaju akt prawa miejscowego powinien wypełniać delegację ustawową w sposób kompleksowy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 253/22), a nie jedynie przez sztywne, niezawierające uzasadnienia lub kalkulacji wskazanie stawki opłaty. W związku z powyższym w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją, prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1496/23). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zapisy uchwały spełniają w sposób wystarczający wymóg określenia w akcie prawa miejscowego, wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., ceny oraz sposobu w jaki cena ta została skalkulowana, a także sposobu ustalania opłaty. Niezasadne w ocenie Sądu są tym samym zarzuty skarżących spółdzielni w zakresie braku określenia kalkulacji, na podstawie której organ przyjął wysokość ceny oraz braku czy też w istocie nieprecyzyjności zapisów uchwały, które zdaniem spółdzielni uniemożliwiają ustalenie opłaty dla jednostkowego podmiotu, korzystającego z usług M. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela rozważania Sądu I instancji dotyczące obowiązku wypełnienia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., zarówno co do przyjętych kryteriów jego oceny, jak i prawidłowo dokonanej subsumcji ustalonego stanu faktycznego. W konsekwencji brak jest konieczności ich ponownego przytaczania w niniejszym wywodzie. Wystarczającym pozostaje wskazanie, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie prawotwórczym i w wyniku przeprowadzonej oceny zasadnie oddalił skargi spółdzielni. W świetle powyższych ustaleń za nietrafne należy uznać zarzuty skarżących kasacyjnie spółdzielni, iż opłata za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ma charakter przymusowy w rozumieniu wyłączającym możliwość zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., skoro – zgodnie z przedstawioną wykładnią tego przepisu – odpłatność ta stanowi element usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej, której świadczenie w sposób ciągły i oparte na majątku publicznym nie wyłącza dopuszczalności jej normowania w akcie prawa miejscowego, o ile obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zostanie wypełniony w sposób kompleksowy. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, za niezasadne należało uznać zarzuty skarżących kasacyjnie spółdzielni dotyczące naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP (również zmodyfikowany zarzut P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i w zw. z art. 7, art. 94, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP) kwestionujące możliwość stanowienia w trybie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.g.k. aktu prawa miejscowego, jak i zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. podnoszące zaniechanie obowiązku kompleksowego uregulowania w uchwale zarówno sposobu ustalenia ceny, jak i sposobu ustalenia opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. W świetle przytoczonych ustaleń, zwłaszcza wynikających z wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., zarzuty skarżących kasacyjnie spółdzielni dotyczące naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP (również zmodyfikowany zarzut P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 u.s.g.) nie zasługują na uwzględnienie. Skoro bowiem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi samoistną, szczególną podstawę materialnoprawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, to w powiązaniu z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. – który wyraża ogólną kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami – przepis ten zapewnia radzie gminy wystarczające upoważnienie ustawowe do uregulowania odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej. Na marginesie, za Sądem I instancji należy wskazać na ogólny (art. 18 ust. 1) charakter kontestowanych regulacji u.s.g., oraz na okoliczność odwołania się w nich (art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15) do kompetencji rady gminy zastrzeżonych ustawami i granicami określonymi w odrębnych ustawach (upoważnieniami ustawowymi), a taki charakter ma przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który jak wykazano tworzy samoistne upoważnienie do ustalenia ceny i opłat albo sposobu ich ustalenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, a takie stanowią objęte przedmiotową uchwałę usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Niezrozumiałe są zatem twierdzenia autorów skarg kasacyjnych, jakoby Sąd I instancji przyjął art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. za samodzielną podstawę kompetencyjną do stanowienia regulacji w zakresie opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W uzasadnieniu wyroku WSA wprost wskazał, że samo powołanie tych przepisów w podstawie prawnej uchwały nie determinowało oceny jej legalności, skoro kluczowe znaczenie miało odwołanie się przez organ do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który stanowi samoistne i wystarczające upoważnienie ustawowe do ustalenia ceny i naliczania opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej. Skoro zatem Sąd I instancji jednoznacznie zastrzegł, iż to właśnie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. pełni rolę właściwej podstawy prawnej, zarzut ten – oparty na błędnym odczytaniu treści uzasadnienia – nie może zostać uwzględniony. Bezzasadne pozostają również zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego oraz w zw. z art. 2 pkt 8–11 u.z.z.w. i art. 16 pkt 61–64 ustawy Prawo wodne (jak również w istocie tożsamy zarzut P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B. dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie z pominięciem regulacji art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 16 pkt 61-64 Prawa wodnego i art. 2 pkt 8 do 11 u.z.z.w.). Skarżące kasacyjnie spółdzielnie błędnie zakładają, że ustalenie opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych na obszarach ujętych w systemach kanalizacji deszczowej stanowi materię zastrzeżoną do regulacji w reżimie Prawa wodnego, wyłącznie wobec podmiotów wskazanych w hipotezie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a tej ustawy. Należy bowiem podkreślić, że art. 268 Prawa wodnego dotyczy publicznoprawnych opłat za usługi wodne, obejmujących odprowadzanie wód do wód lub do urządzeń wodnych, a więc opłat o charakterze daninowym, których adresatami są podmioty korzystające z usług wodnych w rozumieniu tej regulacji. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ działał w ramach kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Usługa odbioru wód opadowych i roztopowych w ramach systemu kanalizacji deszczowej, jako usługa komunalna świadczona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, podlega reżimowi u.z.z.w., której przepisy obejmują również odprowadzanie wód opadowych do kanalizacji deszczowej. Tego rodzaju czynność nie mieści się w zakresie usług wodnych, o których mowa w art. 268 Prawa wodnego, a w konsekwencji nie prowadzi do nakładania opłaty publicznoprawnej. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargi kasacyjne, opłaty za usługi wodne uiszcza M., jako podmiot faktycznie odprowadzający wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, są to opłaty administracyjnoprawne ponoszone wobec Wód Polskich. Z samego jednak faktu, że na podstawie powołanej regulacji M. jest podmiotem zobowiązanym do uiszczania opłat za usługi wodne w rozumieniu ustawy Prawo wodne, nie wynika, że niedopuszczalne jest ponoszenie przez skarżące kasacyjnie spółdzielnie kosztów korzystania z określonej usługi komunalnej. Jak już wyżej wskazano, czym innym jest bowiem odpłatność za usługi wodne, a czym innym odpłatność za usługę komunalną. Nie podważyły prawidłowości wydanego wyroku również sformułowane we wszystkich skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przy czym, sformułowane przez F. Spółdzielnię Mieszkaniową w B. zarzuty obejmujące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały powiązane z regulacjami materialnoprawnymi, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., a zatem w istocie nie odnoszą się do prawidłowości sformułowania zaskarżonego wyroku, lecz dążą do podważenia podstaw prawnych zaskarżonej uchwały. Tymczasem zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera wad konstrukcyjnych, a wyjaśnienie podstawy prawnej i argumentacja została przedstawiona w sposób wyczerpujący i logiczny, kwestionowanie zaś prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie przedstawionego w nim rozstrzygnięcia nie może zostać oparte o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie są również trafne zarzuty Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B. oraz F. Spółdzielni Mieszkaniowej w B. dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez brak samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd i ograniczenie się w przedmiocie oceny zgodności uchwały z prawem w zakresie merytorycznej oceny kalkulacji stawki do stwierdzenia, że kalkulacja taka podlega ocenie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w sytuacji, gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do właściwej realizacji swojej funkcji kontrolnej i do dokonania pełnej i szczegółowej samodzielnej weryfikacji i oceny stanu prawnego odnoszącego się do rozpatrywanej sprawy, a za niewystarczające dla tego celu uznać należy oparcie się w zakresie badania zgodności z prawem na stanowisku wyrażonym przez doktrynę, a nie wynikającą z przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do uznania, że uchwała jest zgodna z prawem. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny – zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. – obejmuje ocenę legalności zaskarżonych aktów w granicach wyznaczonych ich normatywnym charakterem. Sąd I instancji dokonał badania, czy zaskarżona uchwała zawiera kompletne i weryfikowalne postanowienia wymagane regulacją art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Sąd nie dokonał natomiast kontroli wysokości cen w ujęciu ekonomicznym, ani analizy ich wpływu na konkurencję, gdyż kompetencje te – na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2021 r., poz. 275; dalej: u.o.k.i.k.) – przysługują Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Odmiennie niż w przypadku decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydawanych w trybie art. 10 ust. 1 u.o.k.i.k., orzeczenie Sądu I instancji nie obejmuje oceny praktyki ograniczającej konkurencję. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności aktu prawa miejscowego i w granicach tej kompetencji dokonał istotnej i samodzielnej oceny, zbadał, czy organ działał w oparciu o właściwe upoważnienie ustawowe (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.). Wskazane przez Sąd ograniczenie kontroli wobec niektórych twierdzeń spółdzielni (dotyczących m.in. nadużycia pozycji dominującej, nierynkowości, rażącego zawyżenia ceny) wynikało ze specyfiki i granic kognicji sądu administracyjnego — kwestie antymonopolowe i ocena nadużycia pozycji dominującej mieszczą się w kompetencji Prezesa UOKiK na podstawie art. 10 u.o.k.i.k., a nie są przedmiotem bezpośredniego postępowania sądowo-administracyjnego. W konsekwencji wskazanie przez Sąd, że określone zarzuty podlegają badaniu przez Prezesa UOKiK, nie stanowi odstąpienia od obowiązku kontroli sądowej, lecz wyznaczenie granicy przedmiotu tej kontroli zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Dodatkowo, wbrew twierdzeniom skarg kasacyjnych, Sąd I instancji nie ograniczył się do odwołań do doktryny: przeprowadził analizę materiału dowodowego i przyjętych w uchwale założeń (w tym okresów rozliczeniowych, prognozowanych zmian warunków ekonomicznych, elementów kształtujących koszty i powierzchni odprowadzania wód), wykazując, że zarzuty spółdzielni pomijały istotne okoliczności wpływające na kalkulację. Tym samym funkcja kontrolna sądu — polegająca na badaniu zgodności uchwały z prawem oraz na weryfikacji, czy organ wypełnił ustawowe obowiązki merytoryczne przy ustalaniu ceny — została należycie wykonana. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B. dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów zawnioskowanych przez organ, w sytuacji braku spełnienia przesłanek zastosowania tego przepisu, bowiem wszelkie niezbędne informacje do oceny zgodności z prawem aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. winne być zawarte w jej treści aktu, a rada gminy nie przeprowadza postępowania dowodowego, w konsekwencji czego sąd administracyjny, którego celem jest kontrola działalności uchwałodawczej organu jednostki samorządu terytorialnego nie był uprawniony do stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest to pozostawione uznaniu sądu. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. można postawić skutecznie, gdy sąd przeprowadzi inny dowód niż dowód z dokumentu, bądź dokona samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, albo gdy bezzasadnie odmówi przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który mógłby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu. O naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a. można również mówić wówczas, gdyby sąd dopuścił z urzędu lub na wniosek strony dowód z dokumentu i prowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, ale zastosowane przez sąd administracyjny kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne i nie pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie miały miejsca. W realiach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dopuścił dowód z dokumentu z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. Z protokołu rozprawy wynika, że WSA szczegółowo określił, które wnioski dowodowe stron uwzględnia, a które – jako nieistotne dla oceny legalności uchwały lub zmierzające do ustalania okoliczności wykraczających poza kognicję sądu administracyjnego – oddala. Dopuszczenie jedynie części dokumentów przedstawionych przez organ miało na celu wyjaśnienie wątpliwości dotyczących zakresu danych, jakimi organ dysponował przy uchwalaniu regulacji, a zatem stanowiło działanie mieszczące się w granicach art. 106 § 3 p.p.s.a. i nie prowadziło do samodzielnego ustalania stanu faktycznego przez sąd. Co więcej, dokumenty miały charakter wyłącznie uzupełniający i pomocniczy, służąc weryfikacji, czy organ dysponował materiałem umożliwiającym realizację obowiązków wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Nie zostały one wykorzystane do rekonstrukcji faktycznych podstaw kalkulacji ani do zastępowania treści uchwały innymi ustaleniami. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 151 p.p.s.a., podobnie z resztą jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Skoro podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do ich uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skarg kasacyjnych w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił dowodu z dokumentu dołączonego do pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B. z 31 stycznia 2025 r. Należy wyjaśnić, że w świetle przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zaś nie zachodzi. Jedynie na marginesie można wskazać, że ze złożonego przez skarżącą kasacyjnie spółdzielnię dokumentu w postaci pisma Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wynika jedynie, że organ ten nie posiada kompetencji do kwestionowania uchwał rad gmin. Nie oznacza to jednak automatycznie, że sąd administracyjny jest władny do zastosowania przy rozpoznawaniu sprawy kryterium kontroli wyznaczonego przepisami u.o.k.i.k. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.