III OSK 28/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1433/24 odrzucającego skargę D. M. na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 12 lipca 2024 r., nr DS.523.3982.2024.WP.ŁZ.263771 w przedmiocie przekazania skargi postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1433/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę D. M. na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 12 lipca 2024 r., nr DS.523.3982.2024.WP.ŁZ.263771 w przedmiocie przekazania skargi (pkt 1) oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła czynność (pismo) Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych polegającą na przekazaniu według właściwości jej skargi z 4 lipca 2024 r. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych w ramach prowadzonych postępowań przez Sąd Okręgowy [...] oraz Sąd Apelacyjny [...] - odpowiednio zgodnie z właściwością Prezesowi Sądu Apelacyjnego [...] i Krajowej Radzie Sądownictwa. Zdaniem Sądu I instancji nie podlega zaskarżeniu czynność przekazania (pismo przekazujące) podania organowi właściwemu, wystosowane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Czynność ta nie ma bowiem cech czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: I. art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uznanie, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy sądy administracyjne są także właściwe do orzekania w sprawie sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji Prezesa UODO, pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 78 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, III. art. 141 p.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie postanowienia WSA w Warszawie oraz ograniczenie się przez sąd I instancji do stwierdzenia, co ustalił organ, pomijając niezbędne wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd I instancji, pozbawiając tym samym skarżącą możliwości uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wobec czego nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że przedmiotem skargi kierowanej do Prezesa UODO było naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych przez Sąd Okręgowy [...], a następnie przez Sąd Apelacyjny [...] w postaci bezprawnego użycia adresu zamieszkania skarżącej w celu pozwania, co skutkowało bezprawnym udziałem skarżącej w procesach sądowych, narażając skarżącą na duże straty moralne i finansowe. Skarga ta została przekazana do rozpoznania Prezesowi Sądu Apelacyjnego [...] i Krajowej Radzie Sądownictwa. Skarżąca uznała działanie Prezesa Sądu Apelacyjnego w zakresie uznania bezprawności jej udziału w toczącym się procesie cywilnym za nieskuteczne i wobec tego 13 sierpnia 2024 r. złożyła skargę na decyzję Prezesa UODO do organu odwoławczego - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podkreśliła, że do przetwarzania jej danych osobowych doszło przed wszczęciem postępowania sądowego, na etapie ustalania stron tego postępowania, co przesądza o właściwości Prezesa UODO do rozpoznania jej skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UODO wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest pismo przekazujące, niebędące decyzją administracyjną, lecz zawiadomieniem o przekazaniu podania do organu właściwego. W piśmie z 4 lutego 2025 r. skarżąca odniosła się do stanowiska Prezesa UODO wskazując, że zgodnie z art. 104 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Prezes UODO rozstrzygnął sprawę decyzją, ponieważ zaskarżone pismo zawierało elementy wskazane w art. 107 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Zarzut ten został sformułowany w sposób nieprecyzyjny. W związku z tym trzeba przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Zarzucając błędne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia można przyjąć, że strona zarzucała naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonując takiej daleko idącej rekonstrukcji zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku (na zasadzie art. 166 p.p.s.a. wymogi te stosuje się odpowiednio do postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok (postanowienie) nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r., II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15; 3 marca 2015 r., II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., II GSK 810/14, 27 sierpnia 22021 r., II GSK 1417/18). Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego lub działania organu), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne (por. wyroki NSA z: 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej zaskarżone postanowienie poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie nie podlega zaskarżeniu czynność przekazania (pismo przekazujące) podania organowi właściwemu. Odwołując się do orzecznictwa NSA, Sąd I instancji wskazał, że przekazanie podania organowi właściwemu następuje jedynie w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie i która nie podlega zaskarżeniu. Czynność ta nie ma bowiem cech czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kwestionowanie tej oceny prawnej przez stronę skarżąca nie może następować w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co przesądza o jego bezzasadności. Również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji Prezesa UODO, pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 78 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE. Przede wszystkim, odrzucając skargę Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. Zarzut zmierza w sposób niedopuszczalny do oceny merytorycznej zaskarżonego pisma Prezesa UODO. Prawna dopuszczalność dokonania tej oceny przez sąd (a co za tym idzie, również wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny) musi być poprzedzona oceną dopuszczalności skargi. Negatywny wynik tejże oceny obliguje sąd administracyjny do odrzucenia skargi, gdyż art. 58 § 1 p.p.s.a. określa kompetencję obligatoryjną sądu I instancji ("sąd odrzuca skargę", zob. uchwałę NSA z 3 lipca 2023 r., II GPS 3/22). Tym samym Sąd I instancji odrzucając skargę nie tylko nie był zobowiązany, ale wręcz nie był uprawniony do analizy zgodności przedmiotu skargi z przepisami prawa materialnego. Przechodząc dalej, skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uznanie, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy sądy administracyjne są także właściwe do orzekania w sprawie sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wyjaśnić, że przedmiotem skargi jest wyłącznie pismo Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 12 lipca 2024 r., nr DS.523.3982.2024.WP.ŁZ.263771 w przedmiocie przekazania skargi organom właściwym. Podstawą prawną tego pisma jest art. 65 § 1 k.p.a. Wbrew argumentacji skarżącej pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. Przede wszystkim, nie zawiera ono rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Przekazując skargę organom właściwym Prezes UODO dokonał wyłącznie czynności materialno-technicznej. Niesporne w orzecznictwie pozostaje stanowisko, iż przekazanie podania organowi właściwemu nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej. Następuje ono jedynie w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie i która nie podlega zaskarżeniu (zob. wyrok NSA z 11 stycznia2024 r., II OSK 688/22, postanowienie NSA z 16 marca 2023 r., sygn. akt II OW 334/22; postanowienie NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 38/12; M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, wyd. III, pub. WKP 2023; J. Wegner (w:) Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pub. WKP 2023). Odrzucając skargę Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Te ustalenia przesądzają o nietrafności zarzutu naruszenia art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.