III OSK 28/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 982/17 w sprawie ze skargi W. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2) odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 982/17, po rozpoznaniu skargi W. S. (dalej: "skarżący") na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (które Sąd oznaczył jako czynność) z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza w pkt: I. stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2017 r.; II. uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania, III. zasądził od organu na rzecz skarżącego 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej: "p.w. uKAS"), złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Organ wskazał, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Podkreślił, że zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w. uKAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji skarżący powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. uKAS, stosunek służby skarżącego wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą propozycję wniósł skarżący, domagając się uznania, że propozycja pracy jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i w związku z tym o przyjęcie i rozpoznanie oraz uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o jej oddalenie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym uczestniczył na prawach strony Związek Zawodowy [...], który w całości przyłączył się do skargi i wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zajął się oceną dopuszczalności rozpoznawania skargi skierowanej do sądu administracyjnego na ww. pisemną propozycję. W ocenie Sądu pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd wskazał, że kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. (I OPS 2/13) wskazano, że akty lub czynności, o których mowa w wymienionym wyżej przepisie, charakteryzują się następującymi cechami: a) mają charakter władczy, chociaż nie zostały określone jako decyzja lub postanowienie; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Sąd stwierdził, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy, mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretna przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy, sama czynność polegająca na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. Zdaniem Sądu czynność ta spełnia także i ostatnią cechę wymienioną w ww. uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, czyli obowiązku polegającego na złożeniu do 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym to art. 165 ust. 7 p.w. uKAS zawiera uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa, nakazujące złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Art. 165 ust. 7 p.w. uKAS nie upoważnia organu do możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie propozycji. Sąd nie oceniał w tej sprawie, czy w innym stanie faktycznym i prawnym organy miały obowiązek, czy też tylko możliwość składania propozycji pracy lub służby. Sąd rozpoznaje konkretną sprawę i nie dokonuje całościowej oceny regulacji stosunków zatrudnienia na podstawie przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Sąd wskazał, że będące przedmiotem sporu pismo ma charakter władczy, kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki skarżącego. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji jednostronnie i władczo określał nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony został wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji, jak i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny, wykonując swój ustawowy obowiązek, skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy ustawowo uregulowane. W konsekwencji Sąd uznał, że stanowisko zajęte w tej sprawie pozwala na dopuszczenie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającym do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd podał, że z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS wynika, że przedkładając skarżącemu jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie przesądził, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi pełnienia służby, czy też złożenia propozycji pracy. Nie oznacza to, że w tym zakresie działania organu korzystają ze sfery autonomii. Jest to niezgodne z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu albo propozycji służby albo propozycji pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze. Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia luki polegającej na braku jakichkolwiek kryteriów do wyboru przez organ sposobu działania. W ocenie Sądu skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano mu warunki pracy, a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te, co istotne, ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS i nie może organ sięgać po inne okoliczności uzasadniając składane propozycje. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy, a nie służby. Organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Nie wiadomo, dlaczego mimo posiadania przez skarżącego wykształcenia i odbycia licznych szkoleń podnoszących kwalifikacje zawodowe nie zostały skarżącemu zaproponowane warunki służby, a jedynie warunki pracy. Tym samym skoro organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, należało orzec o bezskuteczności pisemnej propozycji pracy z [...] kwietnia 2017 r. Jednocześnie Sąd stwierdził istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. W jego ocenie organ winien niezwłocznie zaproponować skarżącemu nowe warunki, przy czym z racji posiadania statusu funkcjonariusza do 31 maja 2017 r. w pierwszej kolejności winien rozważyć, czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie zaproponowaniu dalszej służby skarżącemu, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować mu warunki pracy, właściwie powyższe uzasadniając. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych - powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji nic podlega kognicji, sądów administracyjnych - powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy o KAS, przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprana nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS. i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego - powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien skargę odrzucić; art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ustawy o zmianie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - przez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez stronę warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przeewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącego w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez uznanie, że propozycja złożona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego; art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w odniesieniu do skarżącego; art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. p.p.s.a., przez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącego w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego bowiem organ nie pouczył skarżącego o treści art. 52 § 3 p.p.s.a. podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia o treści art. 52 § 3 p.p.s.a., a tym samym skarżący w sposób zawiniony uchybił terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi; art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nie zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a nie wynikających z treści art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. braku możliwości przedstawienia propozycji pełnienia służby, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku; art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia vvyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie, tj. przez wskazanie, jako dyrektywy, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ – zastosowania art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspiriowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po 31 maja 2017 r. nie istnieje; prawa materialnego, tj. naruuszenie przez Sąd: art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w zw. z art. 60 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 165 ust. 7 p.w. uKAS zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, że art. 165 ust 7 p.w. uKAS w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówn funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi; art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, z uwagi na błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez Sąd, że zasadą jest, iż funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, a dopiero gdyby to było niemożliwe - to możliwym jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, podczas gdy przepis ten przez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie; art. 165 ust. 7 p.w. uKAS - przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez Sąd, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę, co do braku możliwości przedstawienia propozycji pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, poza przesłankami: doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania nie nakłada na organ obowiązku oceny braku możliwości przedstawienia propozycji służby; art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w zw. z art. 7 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię tj. uznanie przez Sąd, że wskazany w tym przepisie termin, tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu; art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP, przez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżacy wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Analiza zarzutów procesowych zawartych w pkt 1 do 4 skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że zmierzają one generalnie do zakwestionowania właściwości Sądu pierwszej instancji do rozpoznania skargi złożonej przez byłego funkcjonariusza Urzędu Celnego na propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...] traktowanej przez ten Sąd jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzutom tym nie można odmówić słuszności. Na wstępie zasadnym jest przypomnienie, że ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w. uKAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem jej art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS zachowując ciągłość pracy i służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w. uKAS w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a dotychczasowej umowy o pracę - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby. Wprowadzono nadto instytucję wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Co istotne, ustawodawca wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS organom przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Jak słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność co do poddania kontroli sądowoadministarcyjnej czynności podejmowanych przez organy KAS na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w związku z koniecznością dostosowania do potrzeb nowej instytucji dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Rozbieżności te zostały usunięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. uKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w cyt. uchwale, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ono w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. uKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. uKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku, podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. uKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, a z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek po pierwsze - złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po drugie – przyjęcia tej propozycji przez jej adresata. Analiza treści art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. uKAS pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć w przytoczonej uchwale, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to natomiast propozycja zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby skutek w postaci zawarcia stosunku pracy nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji. Przedmiotem skargi w sprawie kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji była propozycja określająca warunki zatrudnienia. Przedstawiając skarżącemu ofertę w postaci propozycji pracy organ, działając w terminie do 31 maja 2017 r. zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, skorzystał z jednej z możliwych opcji dotyczących zmiany dotychczasowego stosunku łączącego go z funkcjonariuszem czy pracownikiem. Oferta ta została przez skarżącego przyjęta. Doszło zatem za zgodą obu stron, do przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. uKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Rozważając kwestię dopuszczalność skargi złożonej na propozycję zatrudnienia, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmując, że wskazane tam akty lub czynności muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (tak też T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011). Błędnie jednak Sąd pierwszej instancji zastosował zinterpretowany przepis do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Nie dotyczy również praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają ukształtowane albo z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w. uKAS), albo też w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w. uKAS). Propozycja zatrudnienia bezsprzecznie mieści się w sferze władztwa, jednak jedynie służbowego (pracowniczego), stanowiąc etap realizacji ustawowego obowiązku, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o jej przyjęciu (art. 171 ust. 1ww. ustawy) albo o odmowie przyjęcia, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ww. ustawy). Organ, przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można by przyjąć, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa, albowiem zmierza ona do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Prawa i obowiązki pracodawcy i adresata oferty zostają poddane ukształtowaniu w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja, wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza, tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem czynność organu polegająca na złożeniu dawnemu funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną (por. postanowienia NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 668/18, z 23 stycznia 2019 r., I OSK 392/18, z 30 stycznia 2019 r., I OSK 1151/18). Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana w trybie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS do skarżącego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji tego, zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego należało uznać za uzasadnione. Skarga na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (tak też przykładowo uznał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z: 30 stycznia 2018 r., I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r., I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r., I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r., I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r., I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r., I OSK 384/18, 5 października 2018 r., I OSK 960/18, 11 stycznia 2019 r., I OSK 960/18, 13 listopada 2019 r., 668/18, 17 grudnia 2019 r., I OSK 771/18). W konsekwencji, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie należało uznać za uzasadnione bowiem Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego, na podstawie art. 189 p.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie dotyczącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od ich zasądzenia, uwzględniając charakter sprawy. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).