III OSK 2794/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 85/23 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 85/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, ze skargi K. W. (dalej także jako: "skarżący") na bezczynność Burmistrza Miasta [...] (dalej także jako: "Burmistrz", "Organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie informacji publicznej: w punkcie pierwszym – stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie drugim – zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, w punkcie trzecim – zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem z 16 listopada 2022 r. skarżący, zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie z jakich środków Urząd Miasta [...] dokonuje zakupów produktów tj.: kawa, herbata, ciastka, zabielacze do kawy, cukier bądź innych artykułów spożywczych, znajdujących się w sali konferencyjnej nr 2 podczas spotkania Komisji ds. Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej [...] w dniu 8 listopada 2022 r. Jednocześnie skarżący zwrócił się o przesłanie faktur za 2022 r., które dotyczą tego rodzaju zakupów. Decyzją z 24 listopada 2022 r. nr 3/2022 organ administracji odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, traktując wniosek skarżącego jako przejaw nadużycia prawa podmiotowego w zakresie dostępu do informacji publicznej. W wyniku odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 23 grudnia 2022 r. nr SKO.IP/41.11/184/2022/20849 uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji pismem z 5 stycznia 2023 r. poinformował skarżącego o braku podstaw do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej wskazując, że w zaistniałej sytuacji nie posiada ona charakteru informacji publicznej. Działania skarżącego przybrało bowiem charakter uporczywego nękania, utrudniającego normalne funkcjonowanie organów Gminy i Urzędu Miejskiego. Organ podkreślił, że w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. skarżący złożył 73 wnioski o udostępnienie informacji publicznej i dodatkowo 60 pism innego rodzaju utrudniając tym samym pracownikom urzędu wypełnianie innych obowiązków. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 85/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, organ administracji publicznej Burmistrz Miasta [...] zaskarżając go w całości i zarzucając przedmiotowemu orzeczeniu: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie doszło do bezczynności, podczas gdy w sytuacji nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej nie sposób przyjąć, iż organ pozostawał w bezczynności, a jednocześnie w terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej zostało wystosowane do skarżącego pismo, w którym poinformowano o stanowisku organu; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że organ arbitralnie przyjął, iż ilość wniosków skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji oraz przyjęcie, że nadużycie prawa do informacji publicznej nie pozbawia określonych danych statusu informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne Burmistrz wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność organu lub o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Nadto, Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji Burmistrz nie dopuścił się bezczynności w sprawie. Wskazać należy, że po otrzymaniu wniosku o udzielenie informacji organ wydał decyzję o odmowie jej udzielenia z powodu nadużycia prawa do informacji przez skarżącego. Przedmiotowa decyzja został uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Uzasadniając swe orzeczenie SKO w Katowicach wskazało, że w sytuacji nadużycia prawa do informacji polegającego na składaniu dużej ilości wniosków możliwe jest uznanie, iż wnioskowane informacje nie mają statusu informacji publicznej i poinformowanie o tym wnioskodawcy. Tym samym załatwienie sprawy może nastąpić poprzez przekazanie wnioskodawcy informacji o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Tak też bezspornie postąpił organ w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że informacja została skarżącemu przekazana w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym organ nie dopuścił się tzw. "milczenia", lecz w terminie ustawowym poinformował skarżącego o tym, że jego wniosek ma charakter nadużycia prawa do informacji publicznej, z uwagi na charakter oraz ilość składanych wniosków. W konsekwencji organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku i udostępniania informacji publicznej. Dalej wskazano, że w ocenie organu z akt postępowania bezspornie wynika, że skarżący składa do Burmistrza duże ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Oceny takiej nie powinna zmieniać omyłka pisarska, do jakiej doszło w odpowiedzi na skargę. Składane przez skarżącego wnioski (i pisma o innym charakterze) dezorganizują pracę Urzędu Miejskiego i ponadprzeciętnie angażują pracowników w ich rozpatrywanie, czym zagrażają terminowemu rozpatrywaniu innych wniosków i spraw. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). Zaakcentować należy, że ze względu na to, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, przy jej sporządzaniu wprowadzono przymus adwokacko-radcowski, aby umożliwić spełnienie określonych w art. 176 p.p.s.a. wymagań, a w tym wymóg prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym właściwe przytoczenie podstaw kasacyjnych pozwala ustalić czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo określać do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało zdaniem autora skargi kasacyjnej, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie sprostał jednak tym wymaganiom formalnym w sposób należyty. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a., a od zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata szczególnie wymaga się poprawności również w zakresie normatywnej stylizacji skargi kasacyjnej. Błędne wskazanie podstaw skargi kasacyjnej zasadniczo ogranicza merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadmienić należy, że nieprzyporządkowanie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów do właściwej podstawy kasacyjnej stanowi istotną wadę, poważnie ograniczając zakres kontroli przeprowadzonej przez sąd drugiej instancji. (tak: wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1723/2018, CBOSA). Zarzuty skargi są sformułowane wadliwie. Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w ramach przepisów postępowania. Przywołane przepisy są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ stanowią normy o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Sąd przywołuje te przepisy w uzasadnieniu jako podstawę swego rozstrzygnięcia pozostającą w ścisłym związku z wyrażonym stanowiskiem w sprawie znajdującym odzwierciedlenie w treści wyroku. W niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu, zaś ustalenia Sądu i wnioski wyciągnięte na ich podstawie zasługują na uwzględnienie. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Zarzut naruszenia prawa materialnego określony jako naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) również nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2024 r., III OSK 238/23, Legalis). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło właśnie do naruszenia podnoszonych w ramach zarzutu prawa materialnego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale przez Organ. W sprawie pozostaje po za sporem, ze żądana informacja stanowi informacje publiczną. Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc się do zakresu przedmiotowego, należy wskazać, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Jest ono - zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych - rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza przesłanki "nękania organu" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. W sytuacji gdy prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych, w związku z tym ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji - jak wynika z wyroków NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21 i 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21 - "musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej". Ewentualna ustalenie czy sytuacja taka miała miejsce, w ostateczności będzie mogła podlegać ocenie Sądu, w sytuacji gdy w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej mającym charakter nękania organu, ten w pisemnej odpowiedzi (bez wydawania decyzji administracyjnej) wskaże, że wnioskowana informacja nie ma przymiotu publicznej, a wnioskodawca wystąpi z sądową skargą na bezczynność takiego organu - dysponenta informacji. Tak więc dopuszczalne jest udzielenie odpowiedzi odmownej zwykłą formą pisemną pod warunkiem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W sprawie niniejszej pozostaje po za sporem, że mamy do czynienia z próbą uzyskania przez wnioskodawcę informacji publicznej, a więc forma wymagana do odmowy udzielenia informacji publicznej to określona w art. 16 ust. 1 u.d.i.p decyzja. W takiej sytuacji organ, powinien w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnić informację publiczną lub wydać, stosownie do treści art. 16 ust. 1 decyzję odmowną czego nie uczynił. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie dotrzymał terminów statuowanych w art. 13 u.d.i.p. i do czasu złożenia skargi do Sądu pierwszej instancji nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarżący kasacyjnie nie załatwił wniosku o udostępnienia informacji publicznej w statuowanej w u.d.i.p. formie i zobowiązał go do rozpoznania wniosku z dnia 14 listopada 2022 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.