III OSK 279/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik - Sikora po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 681/24 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 czerwca 2024 r. nr IV/24/24 w sprawie ustalenia diet przysługujących radnym Rady Gminy [...] oraz zasad ich wypłacania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Rady Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 681/24 oddalił skargę Wojewody Łódzkiego (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 czerwca 2024 r. nr IV/24/24 w sprawie ustalenia diet przysługujących radnym Rady Gminy [...] oraz zasad ich wypłacania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w dniu 28 czerwca 2024 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609) zwanej dalej u.s.g. oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1974), podjęła uchwałę nr IV/24/24 w sprawie ustalenia diet przysługujących radnym Rady Gminy [...] oraz zasad ich wypłacania W § 1 ust. 1 tej uchwały wskazano, że: "Ustala się wysokość miesięcznej diety zryczałtowanej przysługującej radnemu w zależności od pełnionej funkcji: 1) dla Przewodniczącej Rady Gminy [...] – 120 % kwoty bazowej określonej w art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym zwaną dalej kwotą bazową". Oceniając kwestionowane uregulowanie, zawarte w § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy [...] w sprawie określenia wysokości diet radnych, z perspektywy tak rozumianego art. 25 ust. 6 u.s.g. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że skarżący nie ma racji. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, organ prawidłowo zrealizował upoważnienie normotwórcze wyartykułowane w art. 25 ust. 6 u.s.g., który wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety, aby przy kształtowaniu wysokości tej diety nie zostały przekroczone limity określone w ustawie i rozporządzeniu. Analiza treści w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż odsyła ona do kwoty bazowej, którą posługuje się ustawodawca art. 25 ust. 6 u.s.g., a nie do określonej w tym przepisie maksymalnej wysokości diety radnego. Przepis art. 25 ust. 6 u.s.g., którym posłużono się w § 1 ust. 1 zaskarżonej do sądu uchwały z dnia 28 czerwca 2024 r. zawiera bowiem dwie kwoty, tj.: maksymalną kwotę bazową (która jest równa 2,4-krotności kwoty bazowej) oraz kwotę bazową (którą określa ustawa budżetowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw). Przy czym w zaskarżonej uchwale posłużono się terminem "kwota bazowa". Uchwała w żadnym ze swych postanowień nie odsyła – jak słusznie wskazuje organ – do 120 %, 90 % maksymalnej wysokości diety określonej w art. 25 ust. 6 u.s.g. W ocenie Sądu określenie "kwota bazowa" zawarte w przedmiotowym § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie cechuje się niejasnością, czy niejednoznacznością, nie powoduje też ono żadnych wątpliwości interpretacyjnych a tym samym chybione są zarzuty zawarte w skardze. Wysokość określonej przez organ diety stanowi ustalony % od obowiązującej wysokości kwoty bazowej, nie zaś - jak sugeruje strona skarżąca - od 2,4-krotność kwoty bazowej. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] nie narusza przepisów prawa, dlatego skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Łódzki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g. w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wysokość miesięcznej diety zryczałtowanej ustalonej w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie przekracza maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu wynikającej z ww. przepisów prawa powszechnie obowiązującego podczas gdy prawidłowa wykładnia określenia "kwota bazowa określona w art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym" prowadzi do wniosku, iż oznacza to 2,4-krotność tej kwoty bazowej która znajduje się w ustawie budżetowej i tym samym należne diety przewyższają maksymalną wysokość diety określoną w ww. przepisach, 2) art. 25 ust. 4 u.s.g. przez błędną wykładnię i brak dostrzeżenia, że przedmiotowa uchwała nie zawiera ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych, podczas gdy delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie obliguje radę gminy do ustalenia zarówno diet przysługujących radnym jak i zwrotu kosztów podróży służbowych. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Pismem procesowym z dnia 30 maja 2025 r. Rada Gminy [...] wniosła pismo o oddalenie skargi kasacyjnej, a także przedstawiła stanowisko w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w tej sprawie dotyczy wykładni art. 25 ust. 6 i ust. 7 u.s.g. w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy poprzez - jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie - błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że wysokość miesięcznej diety zryczałtowanej ustalonej w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie przekracza maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu, podczas gdy prawidłowa wykładnia określenia "kwota bazowa określona w art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym" powinna prowadzić do wniosku, że oznacza na nie jednokrotność, ale 2,4-krotność tej kwoty bazowej, która znajduje się w ustawie budżetowej i tym samym należne diety przewyższają maksymalną wysokość diety określoną w ww. przepisach. Zgodnie z art. 25 ust. 6 u.s.g. wysokość diety przysługującej radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692 z późn. zm.). W tym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem "łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej" co oznacza, że wskaźnik 2,4 nie oznacza kwoty bazowej, ale jej wielokrotności. Przyjęcie za zasadny stanowiska strony skarżącej kasacyjnie oznaczałoby powstanie wewnętrznej sprzeczności tego przepisu. Wskaźnik 2,4 krotności kwoty bazowej sam stanowiłby odrębną kwotę bazową od tej, która została przyjęta za podstawę wyznaczenia owej 2,4 krotności. W jednym przepisie nie mogą istnieć dwie odrębne kwoty bazowe, jeżeli żaden przepis na to nie wskazuje. Tym samym rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że kwota bazowa zawarta w art. 25 ust. 6 u.s.g. to ta kwota, która wynika z ustawy budżetowej i jest ona corocznie określana dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Jak zgodnie podają strony kwota bazowa na rok 2024 wynosiła 1789,42 zł, a tym samym 2,4-krotność tej kwoty to 4294,6 zł. Jak wynika z § 1 ust. 1 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, miesięczna wysokość diety dla Przewodniczącego Rady Gminy [...] wynosi 120 % kwoty bazowej określonej w art. 25 ust. 6 u.s.g. Tym samym przepis ten odsyła do pojęcia kwoty bazowej tej samej, o której mowa w art. 25 ust. 6 u.s.g. Nie stanowi także naruszenia prawa wskazanie, że maksymalna dieta dla Przewodniczącego Rady Gminy [...] wynosi 120 % kwoty bazowej, inaczej 1,2-krotności kwoty bazowej. Jak wynika z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy, radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców. Gmina [...] jest gminą, w której liczba mieszkańców nie przekraczała w 2024 r. 15 tys. mieszkańców. Tym samym maksymalna miesięczna dieta radnego Rady Gminy [...] nie mogła przekroczyć 50 % liczonego od 2,4 krotności kwoty bazowej objętej art. 25 ust. 6 u.s.g. Przyjmując kwotę bazową w wysokości 1789,42, to 50 % z 2,4-krotności tej kwoty stanowi 2147,3 zł. Natomiast 120 % od kwoty bazowej wynoszącej 1789,42 zł to kwota także 2147,3 zł. Tym samym w obu przypadkach kwota określona w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały spełnia wymagania wynikające z § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia. Oznacza to, że Rada Gminy [...] określając maksymalną dietę dla Przewodniczącego tej Rady nie naruszyła ani art. 25 ust. 6 u.s.g., ani też § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy, ponieważ kwota ta mieści się w dopuszczalnej wysokości. Zarzut naruszenia art. 25 ust. 7 u.s.g. jest bezzasadny, ponieważ przepis ten zawiera delegację ustawową do określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1974) stanowi wykonanie upoważnienia do ustalenia maksymalnych wysokości diet przysługujących radnym. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. polegającej na braku dostrzeżenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych, podczas gdy delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie obliguje radę gminy do ustalenia zarówno diet przysługujących radnym, jak i zwrotu kosztów podróży służbowych. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. rada gminy ustala zasady, na jakich radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Obowiązkiem rady gminy jest uchwalenie zarówno zasad na jakich przysługują radnym diety, jak i zasad zwrotu radnym kosztów podróży służbowych. Nie oznacza to jednak, że jedną uchwałą mają być objęte obie te kwestie. Nie stanowi żadnego naruszenia prawa sytuacja, w której rada gminy odrębnymi uchwałami ustala zasady na jakich radnym przysługują diety, jak i odrębnie zasady zwrotu kosztów podróży służbowych. Jak wynika z pisma Rady Gminy [...] z dnia 30 maja 2025 r. Rada Gminy podjęła odrębną uchwałę w sprawie zasad zwrotu radnym kosztów podróży służbowych. Zarzut strony skarżącej kasacyjnie nie dotyczy jednak dopuszczalności podjęcia dwóch odrębnych uchwał na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., ale błędnej wykładni tego przepisu polegającej na tym, że w jednej uchwale muszą być zawarte zarówno zasady, na jakich radnym przysługują diety jak i zasady zwrotu radnym kosztów podróży służbowych. Taki zarzut nie jest zasadny. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.