III OSK 2777/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej, skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą w P., od pkt II i IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 233/24, w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w P., na przewlekłe prowadzenie postępowania Prezydenta Miasta L., w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do, termicznego przekształcania odpadów, , oddala skargę kasacyjną;, oddala wniosek Prezydenta Miasta L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.,

Wyrokiem z 5 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SAB/Wr 233/24 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w P. na przewlekłość Prezydenta Miasta L. (dalej: Prezydent Miasta) w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do termicznego przekształcenia odpadów, w pkt I. stwierdził, że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy; w pkt IV. dalej idącą skargę oddalił; w pkt V. zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skargą z 5 lutego 2024 r. L. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca Spółka, strona skarżąca) zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła Prezydentowi Miasta przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do termicznego przekształcania odpadów. W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia; zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazano m.in. że wykonanie zaleceń SKO zawartych w postanowieniu z 24 listopada 2021 r. dotyczących udostępnienia raportu uczestnikom postępowania skomplikowało i opóźniło prowadzoną w tym samym czasie jego weryfikację. Niezależnie organ podkreślił za SKO konieczność uwzględnienia, że w sprawie nie był on jedynym podmiotem, od którego zależał termin załatwienia wniosku. Wskazano również, że wszystkie czynności podjęte przez organ do dnia złożenia skargi są wynikiem braku staranności inwestora przy opracowywaniu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W piśmie z 1 sierpnia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej wycofała żądanie zawarte w skardze dotyczące zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a jednocześnie wniosła o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. Sąd I instancji stwierdzając, że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ otrzymał decyzję kasatoryjną SKO z 26 sierpnia 2021 r., (Nr SKO/OS-414/65/2021) w dniu 17 września 2021 r. Wyłącznie od tego czasu można rozpatrywać zatem ewentualną przewlekłość organu. Uwzględniając powyższe stwierdzono, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewątpliwie bowiem organ nie dotrzymał ustawowego terminu. Należy jednocześnie podkreślić, że jak wskazało SKO w postanowieniu z 24 listopada 2021 r. organ nie podejmował czynności, które mogłyby przybliżyć do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części tj. w zakresie punktu II. i IV.: Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) naruszenie art. 149 § 1a, p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., 9 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej także Konstytucją RP) przez: - błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że wyłącznie od dnia 17 września 2021 r., a więc od dnia doręczenia Prezydentowi Miasta L. decyzji uchylającej jego rozstrzygnięcie przez SKO można rozpatrywać ewentualną przewlekłość postępowania, w sytuacji gdy Sąd powinien był uwzględnić i ocenić całokształt działań Prezydenta Miasta, któremu zarzucono rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, a więc od momentu jej zainicjowania, do momentu orzekania przez Sąd w sprawie o przewlekłość tj. przez okres ponad 4 lat załatwiania danej sprawy, a nie ograniczać się wyłącznie do oceny działania Prezydenta Miasta w ostatnim z etapów postępowania administracyjnego; - błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zaistniała w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i powinna zostać oceniona jako drastyczne naruszenie prawa jako, że organ ewidentnie nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, o czym świadczy okoliczność, że wniosek strony o wydanie decyzji został rozstrzygnięty po ponad 4 latach, a nadto miała miejsce sytuacja szczególna, oczywista i niedająca się w żaden sposób usprawiedliwić w państwie prawa, a mianowicie doszło do jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem inwestora przez organ I instancji, a na szczególne potępienie zasługuje działanie organu stanowiące "wyczekiwanie" przez organ na uchwalenie i wejście w życie planu miejscowego blokującego inwestycję skarżącej kasacyjnie, o czym świadczy chociażby fakt, że od daty dokonania uzgodnienia przez ostatni organ współdziałający tj. od 22 listopada 2023 r. do zakończenia postępowania, organ nie podejmował czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, lecz czynności pozorne (powziął kolejny raz wątpliwości co do rozwiązań w zakresie gospodarki wodno-ściekowej dla przedsięwzięcia), czego Sąd I instancji zupełnie nie dostrzegł, lecz wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu przyjął, że postępowanie na tym etapie było kontynuowane w związku z zajęciem stanowiska w sprawie przez stronę skarżącą; - niedostrzeżenie przez Sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta przejawiające się w zaprezentowanych działaniach organu stanowiło wyraz umyślnie lekceważącej postawy organu wobec inwestora, a w konsekwencji stanowiło rażące naruszenie zasady legalizmu, zasad: pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interes stron postępowania, a także zasady demokratycznego państwa prawnego, przejawiające się w celowym podejmowaniu przez organ czynności pozornych, pozbawionych znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej, celem przedłużenia postępowania do czasu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L. a i uniemożliwienia uzyskania przez Spółkę pozytywnej decyzji środowiskowej dla inwestycji, które to czynności z pewnością nie pogłębiają zaufania do organów władzy, a wprost przeciwnie stanowią o instrumentalnym traktowaniu przysługującego gminie władztwa planistycznego do realizacji partykularnych interesów organu; - brak dostatecznego uwzględnienia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na ocenę charakteru przewlekłości postępowania; 2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a, p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że wyłącznie od 17 września 2021 r., a więc od dnia doręczenia Prezydentowi Miasta decyzji uchylającej jego rozstrzygnięcie przez SKO, można rozpatrywać ewentualną przewlekłość postępowania, w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśnił szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dlaczego za podstawę orzekania przyjął wyłącznie stan faktyczny sprawy zaistniały po doręczeniu decyzji SKO, a nie uwzględnił całokształtu działań organu I instancji, któremu zarzucono rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc od momentu jego zainicjowania, do momentu orzekania przez Sąd w sprawie o przewlekłość, podczas gdy Sąd I instancji, mając świadomość, że na dzień wydania wyroku w sprawie wydano rozstrzygnięcie załatwiające sprawę co do istoty, powinien dokonać oceny całokształtu działań podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie przez okres ponad 4 lat jej załatwiania, a nie ograniczać się wyłącznie do oceny działania Prezydenta Miasta w ostatnim z etapów tego postępowania tj. w toku ponownego rozpatrywania sprawy; 3) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez: - błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadnym było orzeczenie na wniosek strony środka kompensacyjnego tj. wymierzenie organowi grzywny czy przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w sytuacji gdy w sprawie zaistniał przypadek niedbałego i całkowicie lekceważącego braku podejmowania przez organ czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy i działania organu z góry ukierunkowanego na oczekiwanie uchwalenia planu miejscowego umożliwiającego załatwienie tej sprawy zgodnie z wolą organu, a wbrew żądaniu inwestora, co wywołało dotkliwe skutki indywidualne - celowa przewlekłość organu doprowadziła inwestora do niemożliwości realizacji inwestycji, dla której nabył nieruchomość, przez co celowe i niezbędne było orzeczenie przez Sąd w tym zakresie, bo nie może być w państwie prawa przyzwolenia na instrumentalne wykorzystywanie przepisów przez organy administracji publicznej - oceniając całokształt działań organu, należało dojść do przekonania, że działania te nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie do momentu wejścia w życie planu miejscowego obejmującego nieruchomość skarżącej, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa i również wobec innych inwestorów będzie działał podobnie, uznając, że takie działanie nie spotka się z negatywną oceną sądów administracyjnych; - błędne przyjęcie, że niezasadnym było orzeczenie na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny ani przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. z uwagi na to, że Sąd nie ocenił przewlekłości jakiej dopuścił się w tej sprawie organ jako przewlekłości rażącej, w sytuacji gdy art. 149 § 2 p.p.s.a. nie uzależnia możliwości przyznania sumy pieniężnej od uprzedniego stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości postępowania. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie tylko nie wskazuje explicite na tę przesłankę, ale i nie zawiera węższego odesłania do art. 149 § 1a, p.p.s.a.; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 4) naruszenie art. 149 § 1a, p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., 9 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na: - uznaniu przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że wyłącznie od dnia 17 września 2021 r. Sąd mógł rozpatrywać ewentualną przewlekłość postępowania, w sytuacji, gdy Sąd powinien był uwzględnić i ocenić całokształt działań Prezydenta Miasta, któremu zarzucono rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, a więc od momentu jej zainicjowania, do momentu orzekania przez Sąd w sprawie o przewlekłość tj. przez okres ponad 4 lat załatwiania danej sprawy, a nie ograniczać się wyłącznie do oceny działania Prezydenta Miasta w ostatnim z etapów tego postępowania; - błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa podczas, gdy zaistniała w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i powinna zostać oceniona jako drastyczne naruszenie prawa; - niedostrzeżeniu przez Sąd, że na gruncie niniejszej sprawy na szczególne potępienie zasługuje działanie organu stanowiące "wyczekiwanie" na uchwalenie i wejście w życie planu miejscowego blokującego inwestycję skarżącego kasacyjnie; - niedostrzeżeniu przez Sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta stanowiło rażące naruszenie zasady legalizmu, zasad: pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interes stron postępowania, a także zasady demokratycznego państwa prawnego, - brak dostatecznego uwzględnienia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na ocenę charakteru przewlekłości postępowania; 5) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a, p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyłącznie od 17 września 2021 r., można rozpatrywać ewentualną przewlekłość postępowania, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie wyjaśnił szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dlaczego za podstawę orzekania przyjął wyłącznie stan faktyczny sprawy zaistniały po doręczeniu decyzji SKO, a nie uwzględnił całokształtu działań organu I instancji, któremu zarzucono rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania, podczas gdy Sąd I instancji powinien dokonać oceny całokształtu działań podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie przez okres ponad 4 lat jej załatwiania; 6) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na: - błędnym uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadnym było orzeczenie na wniosek strony środka kompensacyjnego tj. wymierzenie organowi grzywny czy przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w sytuacji, gdy w sprawie zaistniał przypadek uzasadniający zastosowanie środka kompensacyjnego; - błędnym przyjęciu, że niezasadnym było orzeczenie na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny ani przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. z uwagi na to, że Sąd I instancji nie ocenił przewlekłości jakiej dopuścił się w tej sprawie organ jako przewlekłości rażącej, w sytuacji gdy art. 149 § 2 p.p.s.a. nie uzależnia możliwości przyznania sumy pieniężnej od uprzedniego stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości postępowania. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie tylko nie wskazuje explicite na tę przesłankę, ale i nie zawiera węższego odesłania do art. 149 § 1a, p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części tj. w pkt II i IV i jako, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o stwierdzenie przez NSA, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie skarżącemu kasacyjnie sumy pieniężnej w wys. pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w pkt. II. i IV i przekazanie sprawy w wyżej zaskarżonym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Niezależnie od powyższego wniesiono o: - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; - rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent Miasta L., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie do tych zarzutów. Nie zasługiwał na uwzględnienie najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, czyli zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., II GSK 810/14, 27 sierpnia 2021 r., II GSK 1417/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wykonał obowiązek umotywowania swojego stanowiska, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami powinna być dokonana w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawa oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwala na skontrolowanie przez strony i Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, czy Sąd I instancji nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. została w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd I instancji, stosując określone normy prawne w niniejszej sprawie. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji stanowi odzwierciedlenie toku badania tej sprawy przez Sąd I instancji. Zauważyć należy, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego i realizuje istotne, przypisane mu funkcje. Z jednej strony ma ono charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego i jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego orzekającego w tym składzie, strona skarżąca kasacyjnie, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem Sądu I instancji, miała możliwość dokładnego poznania argumentów przemawiających za rozstrzygnięciem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawia ono przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, zaś w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, w niniejszej sprawie argumentacja uzasadnienia umożliwia stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając okres trwającego przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do termicznego przekształcania odpadów. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika dlaczego Sąd I instancji uznał, że stan przewlekłości organu można rozpatrywać wyłącznie od otrzymania przez organ I instancji decyzji kasatoryjnej SKO z 26 sierpnia 2021 r. nr SKO/OS-414/65/2021, tj. od 17 września 2021 r. Sąd I instancji na str. 4-5 uzasadnienia wyroku wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że organ otrzymał decyzję kasatoryjną SKO z 26 sierpnia 2021 r., (nr SKO/OS-414/65/2021) 17 września 2021 r. (k. 65 akt adm.). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wyłącznie od tego czasu można rozpatrywać zatem ewentualną przewlekłość organu. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd I instancji analizując chronologię czynności i działań procesowych organu, trafnie uznał, że niezależnie od opieszałości organu czas trwania postępowania uległ wydłużeniu w związku z koniecznością uzyskania opinii innych organów a także wskutek licznych wezwań do uzupełnienia złożonego przez inwestora raportu oraz postawy samego inwestora (liczne wnioski o wydłużenie terminu do uzupełnienia raportu). W okolicznościach sprawy organ oczekiwał nadto na opinię biegłego, bowiem wątpliwości budziła m.in. kwestia sposobu magazynowania odpadów wytwarzanych oraz odpadów przygotowanych do przetworzenia, w tym informacji dotyczących miejsca ich magazynowania. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie uwzględnił przy tym okresów procedowania przez organy opiniujące i uzgadniające do okresu przewlekłości organu. Również czas oczekiwania na opinię biegłego, prawidłowo Sąd I instancji uznał za niepodlegający wliczeniu do terminu załatwienia sprawy administracyjnej – na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że decyzją organu odwoławczego, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli decyzją kasatoryjną, tak jak decyzja SKO z 26 sierpnia 2021 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. "Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skutkiem wydania takiej decyzji jest więc przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Powyższa decyzja nie wypowiada się zatem odnośnie kwestii materialnoprawnych i nie rozstrzyga też o słuszności lub braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia dotyczącego praw lub obowiązków strony. Stwierdza jedynie, że przeprowadzone postępowanie miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja kasatoryjna powoduje, że - co do meritum sprawy - nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a." (zob. np. wyrok NSA z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1152/20 oraz powołane tam orzecznictwo). Należy podkreślić, to, że decyzja kasatoryjna SKO w L. z 26 sierpnia 2021 r., znak SKO/OS-414/652021 z uwagi na fakt, że została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem jako rozstrzygnięcie wyłącznie procesowe - nie przesądza o istocie (meritum) sprawy administracyjnej, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi wręcz przeszkodę w ukształtowaniu tego stosunku (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 251/21). W niniejszej sprawie wykonując decyzję kasatoryjną SKO w L. z 26 sierpnia 2021 r. organ I instancji zobowiązany został do ponownego prowadzenia postępowania. SKO w L. w uzasadnieniu decyzji na stronach 22-23 stwierdziło, że organ powinien uwzględnić uwagi organu odwoławczego, a po zebraniu kompletnego materiału dowodowego wydać stosowną decyzję. Kolegium stwierdziło nieprawidłowości, stanowiące o istotnych wadach przeprowadzonego postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem SKO w L., należało wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez I instancji, celem przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w znacznym zakresie. Według Kolegium, przeprowadzenie na tym etapie postępowania wyjaśniającego, w opisanym w kwestionowanej decyzji zakresie przez organ odwoławczy znacznie przekraczałoby zakres postępowania uzupełniającego wynikający z art. 136 k.p.a., a także naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Wydając decyzję kasacyjną SKO w L. wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinując organ I instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z 26 sierpnia 2021 r.), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę rację ma Sąd I instancji, że z akt sprawy wynika, że organ otrzymał decyzję kasatoryjną SKO z 26 sierpnia 2021 r., (nr SKO/OS-414/65/2021) 17 września 2021 r. (k. 65 akt adm.). Oznacza to, że wyłącznie od tego czasu, można rozpatrywać zatem ewentualną przewlekłość organu. W konsekwencji tego co napisano wyżej nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I. 1), 2), 4), 5) petitum skargi kasacyjnej dotyczące błędnego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie przyjęcia, że wyłącznie od 17 września 2021 r. można rozpatrywać ewentualną przewlekłość postępowania. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że prowadzenie postępowania przez organ I instancji nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się łącznie do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że w okolicznościach tej sprawy prawidłowo Sąd I instancji uznał (pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W trafnej ocenie Sądu I instancji, nie mogą umknąć z pola widzenia szczególne okoliczności tej sprawy, w tym postawa strony skarżącej, która wielokrotnie w toku postępowania wnosiła o wydłużenie czasu potrzebnego na uzupełnienie braków raportu. Działania organów uzgadniających niewątpliwe przyczyniły się do znacznego czasu trwania postępowania. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego uznania przez Sąd I instancji, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadnym było orzeczenie na wniosek strony środka kompensacyjnego to znaczy wymierzenia organowi grzywny czy przyznania do organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Odnosząc się łącznie do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wyjaśnić należy, że prawidłowo Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Sąd I instancji słusznie uznał, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego przewlekłością nie miało postaci kwalifikowanej. Z tych samych powodów Sąd I instancji zasadnie oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 317/25). Ustawodawca zagadnienie dotyczące wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, pozostawił w sferze uznania sądu rozpatrującego konkretną sprawę. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej - czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi w tym zapobiegania przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego w tym zakresie. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W zakresie wniosku organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie wykazał, aby poniósł koszty sądowe w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez niego odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście.