III OSK 2777/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 250/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Szydłowie z dnia 26 lipca 2019 r. nr XI/71/2019 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. uchyla punkt II zaskarżonego wyroku; II. stwierdza nieważność § 2 ust. 6 pkt 2 lit. a i b załącznika do zaskarżonej uchwały; III. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 250/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Szydłowie z 26 lipca 2019 r. nr XI/71/2019 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdził nieważność § 2 ust. 5, § 3 ust. 9,10 i 14, § 4 ust. 4 i 9 załącznika do zaskarżonej uchwały i oddalił skargę w pozostałej części. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 26 lipca 2019 r. Rada Miejska w Szydłowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz.1390 ze zm., dalej "u.p.p.r."), podjęła uchwałę nr Xl/71/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Szydłowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z treścią § 1 uchwały, w celu realizacji zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie na terenie Miasta i Gminy Szydłów uchwalono tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania określone w załączniku do niniejszej uchwały. W Rozdziale I "Przepisy ogólne" w § 1 ust. 1 załącznika do ww. uchwały (dalej "załącznik do uchwały", "Regulamin") ustalono podstawę prawną działania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Szydłowie, zwanego dalej "Zespołem". W Rozdziale II "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu" w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano, że skład Zespołu określa art. 9a ust. 3 - 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Stosownie zaś do § 2 ust. 5 Regulaminu, wskazano, że każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, o których mowa w art. 9c ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. W § 2 ust. 6 pkt 2 lit. a i b załącznika do uchwały postanowiono z kolei, kto i w jakich przypadkach może zostać odwołany na pisemny wniosek przewodniczącego Zespołu. W Rozdziale III "Szczegółowe warunki funkcjonowania Zespołu" w § 3 ust. 9 załącznika do uchwały wskazano, że posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Zgodnie z § 3 ust. 10 Regulaminu, członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Z kolei stosownie do § 3 ust. 14 Regulaminu, Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie. W rozdziale IV "Organizacja pracy grup roboczych" w § 4 ust. 4 załącznika określono zakres zadań grupy roboczej, a w § 4 ust. 9 załącznika do uchwały, zawarto, że wszystkich członków grupy roboczej obowiązuje zasada poufności danych i informacji uzyskanych w trakcie pracy w grupie roboczej. Odnotowano również, że członek grupy roboczej przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, składa oświadczenie o treści zgodnej z art. 9c ust. 3 wymienionej ustawy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, zarzucając jej istotne naruszenie prawa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym w skardze zakresie, a w jej uzasadnieniu przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Szydłowie wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu z uwagi na fakt, że opisane w skardze naruszenia nie należały do kategorii istotnych naruszeń prawa, które w konsekwencji mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę stwierdzając nieważność § 2 ust. 5, § 3 ust. 9,10 i 14, § 4 ust. 4 i 9 załącznika do zaskarżonej uchwały i oddalił skargę w pozostałej części. Sąd stwierdził, że skarga okazała się niezasadna w zakresie § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu, gdyż podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił przede wszystkim art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, o czym stanowi wprost treść uchwały, ale również § 1 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Wskazanie zatem przez organ gminy dodatkowo na akty prawne, które w pewnych okolicznościach mogą mieć zastosowanie przy wykonywaniu uchwały nie stanowiło o istotnym naruszeniu prawa. W analizowanym zapisie załącznika do uchwały lokalny prawodawca posłużył się zwrotem "w szczególności", co oznaczało, że przy realizacji postanowień Regulaminu zastosowanie mogą znaleźć wszelkie inne - poza przepisy prawa niezbędne dla zachowania legalności podejmowanych działań. To też powodowało, że zapisy § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu nie naruszały hierarchii źródeł prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie sądu I instancji chybiony okazał się także zarzut skargi dotyczący § 2 ust. 2 Regulaminu. Przepis ten odsyła do właściwych na datę podjęcia uchwały przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie odnośnie składu zespołu interdyscyplinarnego, nie stanowiąc powtórzenia przepisu ustawy, ani jego modyfikacji. Przepis Regulaminu nie określa składu zespołu interdyscyplinarnego. Zdaniem sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi odnośnie § 2 ust. 3 załącznika do uchwały zgodnie z którym Burmistrz Miasta i Gminy Szydłów będzie zawierał w imieniu Gminy Szydłów porozumienia. Przepis ten w żadnym razie nie jest powtórzeniem przepisu ustawowego (art. 9a ust. 8 u.p.p.r.), który stanowił (na datę podjęcia uchwały), że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Odnośnie § 2 ust. 6 pkt 2 lit. a i b Regulaminu sąd nie miał wątpliwości, że delegacja ustawowa zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnia radę gminy do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W skarżonym przepisie załącznika do uchwały wskazano, w jakim trybie odwołany może zostać członek zespołu. Może to bowiem nastąpić na wniosek przewodniczącego Zespołu, gdy stwierdzi on, że członek Zespołu narusza zasady poufności danych i informacji uzyskane w ramach działania w Zespole (lit. a), bądź nie uczestniczy w posiedzeniach Zespołu. Ustawa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wskazuje jedynie ogólnie, że uchwała ma określać tryb i sposób odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Stąd organ stanowiący gminy, realizując upoważnienie ustawowe w tym zakresie, decyduje samodzielnie o tym, w jakim trybie i w jaki sposób odwoływany będzie członek zespołu interdyscyplinarnego. W każdym konkretnym przypadku należy więc analizować, czy nie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w zakresie w jakim oddalono skargę prokuratora, tj. co do pkt II wyroku, wniósł skarżący, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: I. art. 9a ust 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż wskazanie w Rozdziale 1 § 1 ust. 2 i 3 Załącznika do Uchwały jako podstaw prawnych działania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Szydłowie: ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (jednolity tekst Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 z późniejszymi zmianami) oraz ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2137 z późniejszymi zmianami) było prawidłowe podczas, gdy faktyczną podstawą prawną do działania ww. Zespołu jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a zatem doszło do istotnego naruszenia prawa; II. art. 9a ust 3 5 u.p.p.r., art. 9a ust 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż określenie w Rozdziale II § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład II. Zespołu Interdyscyplinarnego poprzez odesłanie do treści zapisu ustawowego art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. było dopuszczalne, gdyż nie stanowi powtórzenia przepisu ustawy ani jego modyfikacji oraz nie określa składu zespołu interdyscyplinarnego w sytuacji, gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady do ustalania katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto odesłanie w tym zakresie do treści zapisu ustawowego stanowi istotne naruszenie hierarchii aktów prawnych, zmuszające odbiorcę do dokonywania porównań treści aktu prawa miejscowego z treścią prawa powszechnie obowiązującego, co powoduje nieczytelność tekstu prawa miejscowego i może prowadzić do wadliwych wniosków w tym zakresie; III. art. 9a ust 8 u.p.p.r., art. 9a ust 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U.2016.283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż przepis Rozdziału II § 2 ust. 3 Załącznika do Uchwały stanowiącego, iż "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Szydłów, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu" nie narusza istotnie prawa, gdyż konkretyzuje organ, który będzie zawierał w imieniu Gminy Szydłów porozumienia tj. wskazuje na Burmistrza Miasta i Gminy Szydłów i nie jest powtórzeniem treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust 8 u.p.p.r., w sytuacji, gdy kwestionowany zapis częściowo powtarza w części zaś modyfikuje treść ww zapisu ustawowego, który określa iż przedmiotowe porozumienia winny być zawierane między burmistrzem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r.; IV. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż określenie w Rozdziale II § 2 ust. 6 pkt 2 lit. a i b Załącznika do Uchwały przesłanek materialnych uzasadniających możliwość odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole oraz nieuczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu, w tym nieusprawiedliwionych nieobecności i powtarzających się wielokrotnie było dopuszczalne i nie wykraczało poza zakres udzielonego gminie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w sytuacji, regulacja ta wykracza poza określenie trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania, co stanowi istotne naruszenie prawa; Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie pkt II. zaskarżonego wyroku, w którym w części oddalono skargę prokuratora, oraz o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym powyżej zakresie. Skarżący oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). I. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut błędnej wykładni art. 9a ust 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, który skierowano wobec postanowień § 2 ust. 6 pkt 2 lit. a i b. W treści powołanych przepisów Regulaminu postanowiono, że członek zespołu interdyscyplinarnego może zostać odwołany na pisemny wniosek przewodniczącego Zespołu w przypadkach: a) naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole, b) nieuczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu, w tym nieusprawiedliwionych nieobecności i powtarzających się wielokrotnie. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w postanowieniach art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy jest umocowana do określenia wyłącznie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Nie jest natomiast upoważniona do określania przesłanek odwołania członka Zespołu – wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. III OSK 5134/21. Taka treść Regulaminu istotnie narusza art. 9a ust. 15 u.p.p.r. II. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu błędnej wykładni 9a ust 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie dopuszczalności powołania w treści 1 § 1 ust. 2 i 3 Załącznika do Uchwały jako podstaw prawnych działania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Szydłowie: ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jedną podstawą prawną działania Zespołu jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 4 u.p.p.r. tworzenie zespołów interdyscyplinarnych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie zaś z treścią art. 6 ust. 1 u.p.p.r. zadania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie jednostki samorządu terytorialnego realizują na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej lub ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, chyba że przepisy u.p.p.r. stanowią inaczej. Jak stanowi art. 9a ust. 1 u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Wzajemnie skorelowanie powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zespół interdyscyplinarny, jako struktura w ramach której gmina realizuje zadania z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie może działać tak na podstawie u.p.p.r., jak i na podstawie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dodatkowym potwierdzeniem przyjętej oceny jest skład Zespołu, do którego zgodnie z art. 9a ust. 3 pkt 1 pkt 2 u.p.p.r. wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. III. Błędnej wykładni art. 9a ust 3-5 u.p.p.r., art. 9a ust 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji postanowień § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały, w którym przyjęto, że "Skład Zespołu określa art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie." Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że taka treść Regulaminu stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Postanowienia regulaminu nie normują składu zespołu interdyscyplinarnego lecz wskazują, jakie przepisy spełniają tę funkcję. Nie jest to więc ani powtórzenie przepisów u.p.p.r., ani ich modyfikacja. Z podanej przyczyny nie było podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu. IV. Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić, że błędnie zinterpretował art. 9a ust. 8 u.p.p.r., art. 9a ust 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa przez § 2 ust. 3 Załącznika do Uchwały, w którym postanowiono, że "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Szydłów, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu". Zdaniem skarżącego kasacyjnie taka treść Regulaminu stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Skarżący kasacyjnie nie zauważa, że art. 9a ust. 8 u.p.p.r. jest przepisem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, określającym podstawy działania zespołu interdyscyplinarnego w sposób ramowy, adekwatny do każdej możliwej konfiguracji tak co do organu wykonawczego gminy, jak i wchodzących w jego skład przedstawicieli. Wskazanie w treści Regulaminu, że podstawą działania zespołu interdyscyplinarnego jest porozumienie zawarte pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Szydłów, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu, nie jest więc modyfikacją, lecz konkretyzacją art. 9a ust. 8 u.p.p.r. i nie stanowi istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Mając całość powyższego na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił punkt II zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielichach z 24 sierpnia 2022 roku, II SA/Ke 250/22, stwierdził nieważność § 2 ust. 6 pkt 2 lit. a i b załącznika do zaskarżonej uchwały i oddalił skargę w pozostałym zakresie.