III OSK 2764/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowej Soli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 543/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowej Soli na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 lutego 2023 r., nr DOA-WSzOP.512.11.2022.MBA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia szkody w środowisku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 543/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowej Soli na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 lutego 2023 r., nr DOA-WSzOP.512.11.2022.MBA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia szkody w środowisku. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowej Soli (dalej: Prokurator, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: I. błąd prawa materialnego - art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, poprzez uznanie, że substancje składowane w obrębie Podziemnego Składowiska Odpadów "[...]" w Z. nie stanowią bezpośredniego zagrożenia szkody w środowisku, II. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 16 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co prowadziło do błędnego uznania, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia czynności zapobiegawczych związanych ze stanem infrastruktury Podziemnego Składowiska Odpadów "[...]", podczas gdy pełna i poprawna ocena okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że zostały spełnione przesłanki podjęcia działań zapobiegawczych wobec istnienia bezpośredniego niebezpieczeństwa szkody w środowisku. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska i gospodarki odpadami dr. inż. M.C. z 12 czerwca 2023 r. na okoliczności stwierdzenia, iż w okresie od 28 grudnia 2021 r. w obrębie Podziemnego Składowiska Odpadów "[...]" w Z. istnieje możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, a w związku z tym istnieje podstawa niezwłocznego podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych przez organ ochrony środowiska na podstawie art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a także uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności Prokurator podniósł, iż organy ochrony środowiska w postępowaniu uchybiły zasadom postępowania wynikającym z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 16 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, albowiem nie podjęły wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przyczyniło się do błędnego uznania, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia czynności zapobiegawczych związanych ze stanem infrastruktury Podziemnego Składowiska Odpadów "[...]". W związku z postępowaniem przeprowadzono bowiem fragmentaryczne badania terenu ziemi w rejonie podziemnego składowiska odpadów, skupiając się wyłącznie na pomiarach i analizach w kierunku stwierdzenia, bądź niestwierdzenia skutku w postaci szkody w środowisku wywołanego działaniem składowiska odpadów. W tym stanie rzeczy Prokurator uzyskał opinię biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska i gospodarki odpadami dr. inż. M.C. z 12 czerwca 2023 roku. Wskazano, że ekspertyza przeprowadzona przez biegłego, wnioski wynikające z opinii, mają fundamentalne znaczenie dla dokonania prawidłowej oceny, iż substancje przechowywane w składowisku są niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzi i zwierząt, składowisko odpadów powoduje poważne i bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, istnieje poważne i bezpośrednie zagrożenie wydostania się substancji spod ziemi na jej powierzchnię, gdzie spowodują poważne i nieodwracalne szkody w środowisku. Biegły podniósł, iż wyciek, który nastąpił z podziemnego składowiska w grudniu 2021 roku odbył się w taki sposób i w takich warunkach, że mógł zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi. Prokurator podkreślił, że skala omawianego zagrożenia wynika z faktu, że zdarzenie, które zaistniało w grudniu 2021 r. w wyniku rozszczelnienia odwiertu przyjęło charakter lokalny wyłącznie ze względu na niewielki otwór emisji oraz szybkie działanie służb. Niemniej jednak istniejący od tamtego czasu do chwili obecnej brak odpowiedniego zabezpieczenia odwiertu, stanowi poważne zagrożenie dla środowiska wynikające z ryzyka kolejnych uwolnień składowanych w górotworze węglowodorów na szeroką skalę. Biegły podkreślił, że istnieje poważne ryzyko wystąpienia zjawisk pożarowych wywołanych zapłonem zalegających pod ziemią substancji przy ich wydostaniu się na powierzchnię. Gaszenie ich może trwać tygodnie lub miesiące, a wtedy takie zdarzenie wykraczać będzie poza skalę lokalną i może spowodować zanieczyszczenie powierzchni ziemi, wód oraz powietrza, w tym w skali istotnej. Zdaniem prokuratora przyjąć należy, iż uwolnione z górotworu w opisany powyżej sposób substancje nie będą miały charakteru odpadów znajdujących się w podziemnym składowisku odpadów. Z tego względu działania naprawcze i zapobiegawcze w związku z ryzykiem nieodwracalnych szkód w środowisku, powinny być realizowane zgodnie z ustawą o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Ponadto w ocenie biegłego analiza właściwości chemicznych substancji, które wydobyły się, jak również nadal zalegają w podziemnym składowisku odpadów, jednoznacznie wskazuje, że są to struktury chemiczno-fizyczne o charakterze niebezpiecznym, w tym ze względu na bardzo duże stężenie węglowodorów ropopochodnych. Ropa naftowa lub wody złożowe zanieczyszczone ropą i węglowodorami ropopochodnymi, to substancje niebezpieczne, szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, niżej wymienione pary tych substancji są łatwopalne i powodują następujące ryzyka: H225 wysoce łatwopalna ciecz i pary, H350 może powodować raka, H340 może powodować wady genetyczne, H361fd działa szkodliwie na płodność, działa szkodliwie na dziecko w łonie matki, H336 może wywoływać uczucie senności lub zawroty głowy, H315 działa drażniąco na skórę, H304 połknięcie i dostanie się przez drogi oddechowe może grozić śmiercią, H411 działa toksycznie na organizmy wodne, powodując długotrwałe skutki. Dalej wskazano, że przepisy ustawy szkodowej stosuje się do stwierdzonej szkody w środowisku, ale również stanu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Przedmiotem postępowania prowadzonego na skutek zgłoszenia dokonanego w trybie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, jest zbadanie, czy wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne wskazują na bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, a w związku z tym Regionalny Inspektor Ochrony Środowiska powinien podjąć działania i czynności administracyjne na podstawie art. 16 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1789) w zw. art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 16 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2020 r., poz. 2187; dalej: ustawa szkodowa). W pierwszej kolejności zauważyć należy, że powołane w tym zarzucie przepisy, poza art. 7 k.p.a. są przepisami prawa materialnego, nie zaś przepisami postępowania. Z argumentacji do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie zarzuca organom administracji brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia przesłanek dających podstawę do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje jakie konkretnie czynności nie zostały przeprowadzone przez organ administracji i jaki mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że w toku postępowania organy administracji dokonały analizy decyzji Ministra Środowiska nr 6/2006/s, zgodnie z którą w górotworze składowano "wody złożowe", to jest odpady inne niż niebezpieczne. Analiza składu zatłoczonego odpadu o kodzie 01 01 02 wykazała także, że nie jest to substancja powodująca ryzyko w rozumieniu art. 3 pkt 37a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.; dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 6 pkt 10 lit. a ustawy szkodowej. Po zdarzeniu do którego doszło 28 grudnia 2021 r. (niekontrolowany wyciek substancji) pobrano także próby gleby z przedmiotowego terenu, a ich analiza pod kątem zanieczyszczenia węglowodorami ropopochodnymi, wielopierścieniowymi węglowodorami aromatycznymi oraz metalami nie wykazała zanieczyszczenia substancjami powodującymi ryzyko szczególnie istotne dla ochrony powierzchni ziemi w odniesieniu do wartości granicznych, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz.U. poz. 1395 ze zm.). Analiza ta potwierdziła, że zawartości substancji są znacznie niższe od wartości dopuszczalnych. Zwrócić także należy uwagę na okoliczność, że dołączona do skargi kasacyjnej opinia biegłego z zakresu ochrony środowiska i gospodarki odpadami potwierdza powyższe ustalenia. Z wniosków końcowych opinii wynika bowiem, że ze względu na szybkie działanie służb i zabezpieczenie terenu emisji, a także lokalny charakter wycieku, wyciek ten nie mógł spowodować obniżenia jakości wody, powietrza, ani powierzchni ziemi, ani zanieczyszczeń w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach. W związku z powyższym nie można zarzucić, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony zaakceptował działania organów administracji jako prawidłowe. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z wymogami zawartymi w art. 7 k.p.a. Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy szkodowej. W odniesieniu do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Skarżący kasacyjnie nie wypełnił obowiązku, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i nie wyjaśnił jaka forma naruszenia prawa materialnego miała, w jego ocenie, miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarga kasacyjna kwestionuje niewłaściwe zastosowanie powołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Przypomnieć należy, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie został skutecznie zakwestionowany. Nie ustalono, aby w sprawie wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku. W takiej sytuacji zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy szkodowej nie jest uzasadniony. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można w oparciu o dołączoną do skargi kasacyjnej opinię biegłego wnioskować, że w sprawie mamy do czynienia z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku rozumowanym jako wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości (art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej). Opinia ta nie podważa bowiem ustaleń stanu faktycznego dokonanych w tym zakresie przez organy administracji. Biegły nie stwierdza bowiem wysokiego prawdopodobieństwa zaistnienia takich zdarzeń, lecz wskazuje jedynie na możliwość zagrożenia życia lub zdrowia człowieka lub spowodowania obniżenia jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.