III OSK 2763/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.T., L.T. oraz Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 643/19 w sprawie ze skargi G.Z., M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr SKO.OŚ.405.82.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Po 643/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G.Z., M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO w Poznaniu, Kolegium, organ odwoławczy) z 29 kwietnia 2019 r., nr SKO.OŚ.405.82.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od SKO w Poznaniu solidarnie na rzecz skarżących G.Z. i M.Z. kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismami z 4 marca 2019 r. D. i L.T. oraz Z.S. (dalej: wnioskodawcy) wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 13 marca 2018 r., nr OR.6220.9.2017 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa tuczarni na działce ewid. [...] w miejscowości G." (dalej: decyzja środowiskowa). Wnioskodawcy podnieśli zarzut wydania decyzji środowiskowej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.). Zasadniczym argumentem przemawiającym za postawionym zarzutem miała być niezgodność decyzji środowiskowej z obowiązującym w momencie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXXVII/181/2015 Rady Gminy w K. z 30 września 2015 r. [Dz. Urz. Woj. Wiel. z 2005 r. Nr 158, poz. 4295]). Zarzucono, że planowane przedsięwzięcie nie jest zabudową siedliskową, a zgodnie z zakazem zabudowy innej niż siedliskowa, nie mogła powstać żadna inna inwestycja (§ 7 planu miejscowego). Decyzją z 29 kwietnia 2019 r., nr SKO.OŚ.405.82.2019 SKO w Poznaniu stwierdziło nieważność decyzji środowiskowej. G.Z. i M.Z. (dalej: skarżący) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sformułowali zarzut naruszenia art. 6, 7 oraz art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zarzucono także naruszenie art. 7, 75 oraz art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia, w myśl których, zdaniem organu, decyzja środowiskowa jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że Kolegium nie dopełniło obowiązku przeprowadzenia oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy, co jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji środowiskowej. W skardze kasacyjnej D.T. i L.T. oraz Z.S., reprezentowani przez r.pr., na podstawie art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji, wnosząc: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 p.p.s.a., o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 3. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie przesłanek jakimi kierował się Sąd uznając, że Organ w niniejszej sprawie, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 13 marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, był zobowiązany do przeanalizowania regulacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie dopuszczalności inwestycji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że organ nie wykazał, że decyzja Wójta Gminy K. z 13 marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach posiadała kwalifikowane wady, które uniemożliwiały jej ostanie się w obrocie prawnym, podczas gdy organ wykazał, iż Wójt Gminy K. wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa, tj. przez niezastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.); - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie przesłanek jakimi kierował się Sąd uznając, że samo pominięcie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozważań dotyczących zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi rażącego naruszenia prawa; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. przez błędne jego zastosowanie i uznanie, że organ w niniejszej sprawie, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 13 marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, był zobowiązany do przeanalizowania regulacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie dopuszczalności inwestycji, co jest sprzeczne z istotą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przy wydawaniu wyroku Sąd dopuścił się szeregu naruszeń zarówno natury procesowej jak i materialnoprawnej. Według autorki skargi kasacyjnej, ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności są określone enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., choć z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. katalog nie ma charakteru zamkniętego. Dla uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie to musi być wyraźne i oczywiste, a w przypadku, gdy naruszenie polega na niezastosowaniu określonych przepisów - ich niezastosowanie musi nastąpić w sposób niebudzący wątpliwości. Z art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu z dnia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 13.03.2018 r. (Dz.U.2017.1566) wynika niezbicie, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oczywiście wówczas, gdy został on uchwalony) jest podstawowym kryterium (poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu) oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej należy jednoznacznie przyjąć, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez zbadania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi rażące naruszenie prawa. SKO w Poznaniu jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 157 § 1 k.p.a., przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, z którego niewątpliwie wynikło, iż Wójt Gminy K., wydając decyzję z 13 marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach naruszył art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w brzmieniu z dnia wydania decyzji poprzez jego niezastosowanie. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zadaniem organu było, jak już zostało to zasygnalizowane, wyłącznie zbadanie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156 k.p.a. Organ swoje zadanie wypełnił prawidłowo i stwierdzając rażące naruszenie prawa stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy K. z 13 marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO nie musiało, a wręcz nie mogło, merytorycznie zbadać sprawy, tak jak wskazuje Sąd w zaskarżonym wyroku. Rolą organu nie było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W ocenie autorki skargi kasacyjnej, niezrozumiałe i pozbawione jakichkolwiek podstaw jest w tym zakresie więc rozumowanie Sądu, który, odwołując się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, uważa, że organ powinien w swojej decyzji samodzielnie stwierdzić, czy lokalizacja przedsięwzięcia była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wyjaśnił skąd wynikał rzekomy obowiązek organu przeprowadzenia oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sposób niezrozumiały Sąd doszedł do wniosku, że z uwagi na doniosłość warunku określonego w art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., badanie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno zostać przeprowadzone przez organ w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Taki wniosek jest oczywiście błędny i niczym nieuzasadniony, gdyż stoi w oczywistej sprzeczności z charakterem i celem tego postępowania. Niemniej, taki wniosek potwierdza zasadność i prawidłowość rozstrzygnięcia organu, który dostrzegając takie kwalifikowane naruszenie, stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy K. z 13 marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd nie wyjaśnia, czym kierował się stwierdzając, że samo pominięcie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozważań dotyczących zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie zarzucają także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ w niniejszej sprawie, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 13 marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, był zobowiązany do przeanalizowania regulacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie dopuszczalności inwestycji, co jest sprzeczne z istotą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja SKO w Poznaniu z 29 kwietnia 2019 r. była słuszna i prawidłowa. Sąd, wydając zaskarżony wyrok i uchylając ww. decyzję, dopuścił się szeregu naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego, co - z uwagi na ich doniosłość powinno doprowadzić do jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wskazało, że popiera skargę i wnosi o uchylenie ww. wyroku. W ocenie Kolegium zachodzi możliwość zastosowania trybu z art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi na decyzję Kolegium z 29 kwietnia 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy K. z 13 marca 2018 r., nr 1/2018 o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymagane elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a nie prowadzone przez ten sąd czynności w ramach kontroli zaskarżonej decyzji. Kwestia, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono w szczególności, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej, w tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, art. 141 § 4 zdanie pierwsze może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 1162/21, LEX nr 3594637). Powyższe wyjaśnienia wskazują, dlaczego dwa zarzuty kasacyjne przedstawione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej ograniczone do art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły w sprawie odnieść skutku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem zarówno opis ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez organ, jak i ocenę prawną Sądu I instancji w tym zakresie, zawiera stanowisko Sądu I instancji co do poczynionych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w ramach zwięzłego przedstawienia stanu sprawy prawidłowo wykonał obowiązek nie tylko przedstawienia dotychczasowego przebiegu postępowania, ale także wskazania, jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że organ nie wykazał, że decyzja Wójta Gminy K. z 13 marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach posiadała kwalifikowane wady, które uniemożliwiały jej ostanie się w obrocie prawnym. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku prawidłowo wskazał, że organ nie przeprowadzając badań na okoliczność istnienia sygnalizowanej we wniosku z 4 marca 2019 r. kolizji planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mógł w sposób prawidłowy dokonać oceny całokształtu akt sprawy przez co naruszono art. 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo doszedł do wniosku, że Kolegium nie dopełniło obowiązku przeprowadzenia oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: u.u.i.ś.)., co jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji środowiskowej. W trafnej ocenie Sądu I instancji obowiązkiem Kolegium było samodzielne zbadanie zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zasadności zarzutów sformułowanych przez wnioskodawców w pismach z 4 marca 2019 r. Sąd prawidłowo nie dopatrzył się znamion działania Kolegium w celu dowiedzenia, że zaistniało rażące naruszenie prawa po stronie Wójta Gminy K. W okolicznościach niniejszej sprawy, takim naruszeniem nie jest samo pominięcie w decyzji środowiskowej rozważań dotyczących zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Zasadnie uznał Sąd I instancji, że Kolegium naruszyło przepisy o postępowaniu administracyjnym, a naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Niepodważenie tego stanu faktycznego za pomocą zarzutów procesowych będzie jednoznaczne z tym, że stanowić on będzie również podstawę faktyczną rozstrzygnięcia NSA. Jak wskazano wyżej, Sąd ten, związany granicami skargi kasacyjnej z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., nie będzie mógł stwierdzić wadliwości ustaleń faktycznych bez skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania bądź w razie ich braku. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie będzie także skuteczny wówczas, gdy strona wywody dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisu oprze na stanie faktycznym odmiennym od stanowiącego podstawę faktyczną wyroku, a przyjętym przez nią na potrzeby skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. przez błędne jego zastosowanie i uznanie, że organ w niniejszej sprawie, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej Wójta Gminy K. z 13 marca 2018 r., był zobowiązany do przeanalizowania regulacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie dopuszczalności przedsięwzięcia, co w ocenie autorki skargi kasacyjnej jest sprzeczne z istotą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do sposobu sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. wyjaśnić należy, że podstawy kasacyjne zostały tak sformułowane, że w ich ramach wskazywać można tylko na uchybienia dotyczące kwestii prawnych, dotyczących postępowania i prawa materialnego. Zastosowanie prawa materialnego musi zawsze poprzedzić ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Ustaleniu podlegają przy tym te fakty, które z uwagi na treść normy, wywiedzionej z obowiązujących przepisów, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Innymi słowy ustaleniu podlegają okoliczności, w jakich dana norma wymaga od jej adresata określonego zachowania się. Dopiero ustalenie stanu faktycznego umożliwia przejście do następnego etapu stosowania prawa- zastosowania przepisu prawa (normy) adekwatnego do ustalonego stanu faktycznego i wywiedzenie konsekwencji prawnych. Sądy administracyjne, z uwagi na zakres ich kognicji, dokonują kontroli działania administracji publicznej, weryfikując prawidłowość podjęcia decyzji stosowania prawa. Ich zadaniem nie jest ustalanie stanu faktycznego, ale sprawdzenie, czy stan ten ustalono prawidłowo. Także stosowanie przez nie prawa materialnego polega na kontroli prawidłowości subsumcji, dokonanej przez organy administracji. Przez postać niewłaściwego zastosowanie prawa materialnego rozumiana jest sytuacja, gdy wadliwie przyjęto, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, jaka ma mieć zastosowanie w sprawie przy uwzględnieniu treści i znaczenia tej normy przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Naruszenie prawa w tej formie może również nastąpić poprzez nieprawidłowe wyprowadzenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej. Autorka skargi kasacyjnej w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych nie wyjaśniła, z jakich powodów uznaje stany hipotetyczny i rzeczywisty za różniące się. Wyjaśnić należy, że wskazanie przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia jako niewłaściwie zastosowanego będzie możliwe także wówczas, gdy strona uważa, że w sprawie powinien być zastosowany inny przepis. Ponadto zarzut dotyczący naruszenia art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. nie został powiązany z odpowiednim przepisem p.p.s.a. Wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, lecz kontrolował jego stosowanie przez organ administracji. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że przede wszystkim organ przeprowadzając postępowanie nieważnościowe powinien zbada zasadność zarzutów sformułowanych przez wnioskodawców w pismach z 4 marca 2019 r. i na tej podstawie powinien podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw orzeczono jak w wyroku.