III OSK 2743/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1079/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Nr XXXIV/348/2021 Rady Gminy Wieliszew z dnia 23 września 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wieliszew 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku w części obejmującej oddalenie skargi w zakresie § 13 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały i stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1079/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej "skarżący" lub "Wojewoda") na uchwałę Nr XXXIV/348/2021 Rady Gminy Wieliszew z dnia 23 września 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wieliszew: 1. stwierdził nieważność § 11 ust. 3, § 15 ust. 2 zd. drugie oraz § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Rada Gminy Wieliszew w dniu 23 września 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXIV/348/2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wieliszew (dalej "uchwała" lub "Regulamin"). Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. Wojewoda wniósł do WSA w Warszawie – na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę na uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, w zakresie ustaleń zawartych w § 11 ust. 3, § 11 ust. 6 pkt 3 w odniesieniu do sformułowania "małogabarytowego", § 13 ust. 2 pkt 1, § 13 ust. 3, § 15 ust. 2 zd. drugie, § 16 ust. 3. Skarżący podniósł m.in., że § 11 ust. 6 pkt 3 uchwały nie realizuje wymogu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm., dalej "u.c.p.g."), gdyż brak jest podstaw prawnych do zawężania frakcji odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego wyłącznie do odpadów małogabarytowych, jak uczyniła to gmina; § 13 ust. 2 pkt 1 uchwały również narusza u.c.p.g., ponieważ na podstawie art. 4 ust. 2 tejże ustawy brak jest podstaw do nałożenia na podmioty trzecie obowiązków określonych w tej jednostce redakcyjnej; § 13 ust. 3 uchwały narusza z kolei art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wieliszew pozostawiła skargę do uznania sądu wskazując na brak podstaw do kwestionowania zarzutów skarżącego, a także na okoliczność, że trwają prace nad opracowaniem nowej uchwały. W dniu 11 sierpnia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym częściowo uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym; jedną z form naruszenia prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, organ stanowiący musi bowiem ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). WSA w Warszawie przyznał rację skarżącemu, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może być uchwalony z naruszeniem art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który ściśle i wyczerpująco określa zakres spraw mogących być przedmiotem unormowania uchwały. Zasadnie zatem skarżący zwrócił uwagę na wykroczenie poza ustawową delegację § 11 ust. 3 i § 16 ust. 3 uchwały. Sąd I instancji podzielił również stanowisko skarżącego względem zakwestionowania zdania drugiego § 15 ust. 2 uchwały jako naruszającego zasadę proporcjonalności. Sąd I instancji wskazał dalej, że skarżący nie ma racji co do tego, że w uchwale zawężono frakcję odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego wyłącznie do odpadów małogabarytowych. WSA w Warszawie zwrócił uwagę na treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 4 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którymi rada gminy może rozszerzyć zakres odpadów podlegających obowiązkowi zbierania i odbierania. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Użyty zwrot "co najmniej", zdaniem Sądu I instancji, pozwala na poszerzenie katalogu odpadów. Z kolei z art. 4 ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. wynika, że rada gminy może w regulaminie wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów. Oznacza to, że odpady takie jak m.in. zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny nie podlegają przekazywaniu tylko do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie ma racji co do tego, że w uchwale brak jest regulacji dotyczącej przyjmowania tego rodzaju odpadów przez PSZOK. Z przytoczonych ustaleń uchwały wynika, że przewidziano odbieranie od właścicieli w PSZOK określonych frakcji odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych (w tym sprzętu elektrycznego i elektronicznego). Ponadto Sąd I instancji nie uznał, aby ustalenia § 13 ust. 2 pkt 1 uchwały w sposób istotny naruszały prawo. Przytoczono w nich treść obowiązku wynikającego wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.s.p.g., co stanowiło naruszenie zasad legislacji – nie oznacza to jednak, że gmina przyznała sobie kompetencję do nałożenia obowiązków na osoby trzecie w zakresie przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Istotne jest to, że kwestionowane ustalenia uchwały nie modyfikują obowiązku określonego w ustawie, a tym samym nie wprowadzają w błąd co do treści obowiązku. Końcowo Sąd I instancji zauważył, że z § 13 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 uchwały wynika, że zbiorniki bezodpływowe tak z terenu nieruchomości, jak też z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, mają być opróżniane nie rzadziej niż raz w miesiącu. Z kolei według art. 4 ust. 2 pkt 3 u.s.p.g. rada gminy ma obowiązek określić w regulaminie częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zdaniem WSA w Warszawie w kwestionowanym przez skarżącego postanowieniu uchwały, tj. w § 13 ust. 3, określono wymóg pozbywania się nieczystości ciekłych z toalet przenośnych w sposób systematyczny, gwarantujący zachowanie czystości i porządku oraz utrzymywanie toalet w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Oznacza to, że dla tak nietypowych zbiorników na nieczystości ciekłe, przewidziano wymóg bieżącego ich opróżniania. Nie sposób jest inaczej zapewnić w nich czystości, porządku i właściwego stanu sanitarnego. Należy uwzględnić, że dla toalet przenośnych użytkowanych przez nieznaną liczbę osób, nie ma praktycznie możliwości z góry określić, czy właściwą częstotliwością ich opróżniania będzie opróżnianie raz dziennie, co dwa dni, a może co tydzień. Dlatego też określenie tych wszystkich podwyższonych wymogów sanitarno-porządkowych prowadzi do wniosku, że częstotliwość opróżniania toalet przenośnych także nie może być rzadsza niż raz w miesiącu. Pismem z dnia 5 września 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2023 r. wywiódł skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w zakresie punktu 2. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z ust. 2a pkt 1 oraz w zw. z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. przez błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że pozbywanie się drobnych elektroodpadów stanowi realizację obowiązku ustawowego, skutkiem czego oddalono skargę w części; 2) art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez błędną jego wykładnię, poprzez przyjęcie, że możliwość nałożenia obowiązków wynikających z u.c.p.g. w postaci przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub oczyszczalnie ścieków jest wyłącznie naruszeniem zasad legislacji, skutkiem czego oddalono skargę w części; 3) art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak ustalenia częstotliwości opróżniania toalet przenośnych wypełnia delegację ustawową do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach; II. zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 134 § 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, poprzez jednoczesne uznanie przez Sąd I instancji zawężającej koncepcji dotyczącej wykładni przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i dopuszczenie szeregu naruszeń prawa wykraczających poza ustawę. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w części oddalającej skargę i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 ust. 6 pkt 3, § 13 ust. 2 pkt 1 oraz § 13 ust. 3 – ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy, w tym zakresie, do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek tylko w części. Tylko jeden podniesiony w niej zarzut okazał się zasadny. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Odnosząc się zatem wpierw do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut II), wypada zauważyć, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadliwością, bowiem Sąd I instancji w sposób dostatecznie wyraźny zaprezentował swoje stanowisko co do wykładni relewantnych przepisów prawa materialnego i przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia – toteż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Odmienną kwestią jest to, czy wspomniana wykładnia i motywy są trafne – ta kwestia podlega jednak badaniu przy ocenie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło też do naruszenia pozostałych przepisów wymienionych w zarzucie II (art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.). Skarżący kasacyjnie ani w treści zarzutu (w której wskazano na "sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia"), ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sformułował żadnych twierdzeń, które potencjalnie mogłyby naprowadzać na naruszenie odnośnych przepisów. Przed odniesieniem się wprost do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, wypada zauważyć, że w zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W myśl tych przepisów uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, Orzecznictwo Sądów Polskich z. 7-8 z 1993 r. poz. 148; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2025 r., I OSK 442/24). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zarzutem naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z ust. 2a pkt 1 oraz w zw. z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. (zarzut I.1) skarżący kwestionuje pozytywną ocenę Sądu I instancji co do zgodności z prawem § 11 ust. 6 pkt 3 uchwały, który stanowi, że: "Właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy mogą pozbywać się następujących frakcji odpadów komunalnych wytworzonych w gospodarstwach domowych także poprzez dostarczenie: małogabarytowego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (tzw. "drobnych elektroodpadów"), tj. telefonów komórkowych, ładowarek, płyt CD, baterii i akumulatorów, tonerów, żarówek itp. – do specjalnych pojemników służących do zbierania tego rodzaju odpadów, zlokalizowanych w wyznaczonych miejscach na terenie Gminy oznaczonych nazwą »Gminny Punkt Elektroodpadów« (GPE) lub do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych". Zgodnie z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, mając na względzie powyższe przepisy, trafnie zauważył, że o możliwości dostarczania do PSZOK odpadów komunalnych traktuje przede wszystkim § 3 ust. 1 uchwały – a przepis ten obejmuje całość zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. W myśl tego przepisu odpady komunalne, w tym zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, można dostarczać do PSZOK "przez cały rok, w dniach i godzinach funkcjonowania PSZOK". Kwestionowany przez Wojewodę § 11 ust. 6 pkt 3 uchwały tej możliwości nie ogranicza. Istotą regulacji zawartej w tymże § 11 ust. 6 pkt 3 uchwały jest ustanowienie dodatkowego sposobu przyjmowania odpadów do specjalnych pojemników oznaczonych nazwą "Gminny Punkt Elektroodpadów" (GPE). Ten dodatkowy sposób przewidziany jest tylko dla zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego o określonych właściwościach (małogabarytowego), co jest uzasadnione i w czym trudno upatrywać naruszenia prawa. Wprawdzie § 11 ust. 6 pkt 3 uchwały stanowi też o możliwości dostarczania przedmiotowych odpadów do PSZOK, co zważywszy na § 3 ust. 1 uchwały prima facie może wydawać się zbędne – ale w istocie tak nie jest. Część regulacji, o której teraz mowa, ma bowiem charakter konfirmujący – idzie o potwierdzenie, że w odniesieniu małogabarytowego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego wspomniana możliwość dostarczania go do PSZOK również pozostaje aktualna. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie ma zatem sprzeczności między § 3 ust. 1 i § 11 ust. 6 pkt 3 uchwały. Ten drugi przepis ustanawia dodatkową możliwość (ograniczoną przedmiotowo), nie naruszając podstawowej reguły z § 3 ust. 1 uchwały, pozwalającej dostarczać do PSZOK całość zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego "przez cały rok, w dniach i godzinach funkcjonowania PSZOK". Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z ust. 2a pkt 1 oraz w zw. z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. okazał się niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (zarzut I.2). Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Kwestionowany przez Wojewodę § 13 ust. 2 pkt 1 uchwały stanowi powtórzenie przepisu ustawy. W ocenie Sądu I instancji, nie można w tym upatrywać istotnego naruszenia prawa, bowiem "istotne jest to, że kwestionowane ustalenie uchwały nie modyfikuje obowiązku określonego w ustawie, a tym samym nie wprowadza w błąd co do treści obowiązku". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej oceny. "W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie »sprzeczności z prawem« w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej ZTP). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem »rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej« (zob. wyrok TK z dnia 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170), których nakaz przestrzegania jest postrzegany jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Powtórzenie unormowania ustawowego w akcie prawa miejscowego – co do zasady – jest niedopuszczalne. Na pewno niedopuszczalne jest takie działanie organu samorządu terytorialnego realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw" (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2024 r., III OSK 3875/21). W wyjątkowych przypadkach powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego może nie stanowić istotnego naruszenia prawa, ale w niniejszej sprawie taki wyjątkowy przypadek nie zachodzi. Przeciwnie, powtórzenie przepisów ustawowych może powodować wątpliwości tudzież nawet wprowadzać w błąd co do źródła obowiązku, o którym mowa zarówno w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., jak i w § 13 ust. 2 pkt 1 uchwały. Zasadnie też Wojewoda zwrócił uwagę na to, że w rachubę wchodzi norma sankcjonowana. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.c.p.g., kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 lub 1a podlega karze grzywny. Z kolei zgodnie art. 10 ust. 2a u.c.p.g., karze określonej w ust. 2 podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie. W tej sytuacji powtórzenie, o którym mowa, może również okazać się dysfunkcjonalne na etapie ewentualnego stosowania norm sankcjonujących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją zatem podstawy do stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2 pkt 1 uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. (zarzut I.3). W myśl tego przepisu regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Kwestionowany przez Wojewodę § 13 ust. 3 uchwały stanowi, że "pozbywanie się nieczystości ciekłych z toalet przenośnych powinno odbywać się w sposób systematyczny, gwarantujący zachowanie czystości i porządku oraz utrzymanie toalet w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Sąd I instancji trafnie zauważył, że to uregulowanie powinno być odczytywane w kontekście § 13 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 uchwały, co prowadzi do wniosku, że pozbywanie się nieczystości ciekłych z toalet przenośnych co do zasady również powinno następować nie rzadziej niż raz w miesiącu. Na aprobatę zasługuje też argumentacja Sądu I instancji, w świetle której przedmiotowe uregulowanie oznacza w istocie, że dla tak nietypowych zbiorników na nieczystości przewidziano wymóg ich bieżącego opróżniania (niejako dalej idący), bowiem nie da się inaczej zapewnić ich właściwego stanu sanitarnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w szczególnych przypadkach wskazanie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych może nastąpić za pomocą pojęć cechujących się pewnym stopniem ogólności np. "na bieżąco", a brak precyzji w tej mierze nie musi przesądzać o istotnym naruszeniu prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2022 r., III OSK 4418/21). Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności § 13 ust. 3 uchwały. Stanowisko Sądu I instancji w tej mierze uznać należy za prawidłowe. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku), ponieważ – zważywszy na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej i jego przyczynę – uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu.