III OSK 274/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 106/25 w sprawie ze skargi małoletniego O. K. reprezentowanego przez opiekuna prawnego B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 106/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi małoletniego O. K. reprezentowanego przez opiekuna prawnego B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2024 r. małoletni O. K. reprezentowany przez opiekuna prawnego B. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce S. K.. Po rozpatrzeniu wniosku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą emerytalną" lub "ustawą FUS"), odmówił przyznania świadczenia. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniesiono, na podstawie art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: odpisu zupełnego aktu urodzenia O. K., decyzji o przyznaniu holenderskiego zasiłku sierocego z dnia 12.04.2024 r. wraz z uwierzytelnionym tłumaczeniem z języka angielskiego; decyzji o przyznaniu świadczenia - renty sierocej ze stycznia 2024 r. wraz z uwierzytelnionym tłumaczeniem z języka niemieckiego; opinii nr [...] z dnia 18.12.2023 r. wydanej przez Zespół Orzekający Specjalistycznej Poradni Wczesnej Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w [...]; decyzji Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 28 sierpnia 2024 r.; decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 15.11.2024 r.; decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w [...] z dnia 27 kwietnia 2022 r.; decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w [...] z dnia 10 maja 2024 r., znak [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2025 r. przedstawicielka ustawowa skarżącego oświadczyła, że pozostawia uznaniu Sądu decyzję w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z niespornych ustaleń organu, matka skarżącego, która zmarła w wieku 26 lat, posiadała łącznie 2 lata, 2 miesiące i 12 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Analiza przebiegu zatrudnienia na podstawie dokumentacji z instytucji polskich, holenderskich i austriackich wskazuje, że matka skarżącego pozostawała w ubezpieczeniu w okresach: 8.06.2015 r. - 17.06.2015 r., 01.05.2016 r. - 31.07.2016 r., 1.01.2017 r. - 31.01.2017 r., 17.03.2017 r. - 06.04.2017 r., 19.01.2018 r. - 22.01.2018 r., 24.01.2019 r. - 05.02.2019 r., 08.02.2019 r. - 05.03.2019 r., 07.03.2019 r. - 15.03.2019 r., 01.07.2020 r. - 12.07.2020 r., 10.08.2020 r. - 30.09.2020 r., 11.01.2021 r. - 02.02.2021 r., 03.02.2021 r. - 27.02.2020 r., 01.06.2021 r. - 26.11.2021 r. oraz 07.12.2021 - 21.12.2021 r. Zdaniem Sądu, tak opisany przebieg zatrudnienia wskazuje, że matka skarżącego po zakończeniu edukacji w szkole średniej wprawdzie podejmowała aktywność zawodową jedynie na krótkie okresy, jednak za każdym razem po ustaniu zatrudnienia podejmowała działania w celu znalezienia pracy, co skutkowało zatrudnieniem u innego pracodawcy (w tym również poza granicami kraju) lub zarejestrowaniem jako osoba bezrobotna. Historia zatrudnienia matki skarżącego nie wykazuje więc, by celowo unikała ona objęcia ubezpieczeniem społecznym, wręcz przeciwnie wskazuje na duże zaangażowanie w celu uzyskania ubezpieczenia wiążące się również z wyjazdem do Austrii i Holandii w celu podjęcia zatrudnienia. Sąd co do zasady podzielił stanowisko organu, mające swoje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, że podejmowanie zatrudnienia bez ubezpieczenia nie może stanowić okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy, wobec wymienionych wyżej licznych (choć krótkotrwałych) okresów objęcia ubezpieczeniem, nie można zdaniem Sądu mówić o dokonaniu przez matkę skarżącego świadomego wyboru unikania opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kluczowa z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest okoliczność, do której organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że matka skarżącego w momencie swojej śmierci pozostawała w ubezpieczeniu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że śmierć ta miała charakter nagły i dramatyczny, związany z urodzeniem dziecka w warunkach gwałtownie pogarszającego się stanu zdrowia wskutek choroby Covid-19. Stan zdrowia matki skarżącego uległ zatem gwałtownemu pogorszeniu w związku ze zdarzeniem gwałtownym i nieprzewidzianym, które w ocenie Sądu może zostać uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Skoro skarżąca w chwili swojej śmierci pozostawała w ubezpieczeniu, to należy przyjąć, że to właśnie śmierć na skutek (jak już zauważono) zdarzenia nagłego była zasadniczą przyczyną niewypracowania przez matkę skarżącego niezbędnego okresu ubezpieczenia. W konsekwencji, w ocenie Sądu, analiza dotychczasowego przebiegu zatrudnienia matki skarżącego wskazuje, że nieuzyskanie przez nią prawa do świadczenia w trybie zwykłym nie było wynikiem jej świadomych wyborów, lecz było skutkiem zdarzeń o charakterze nadzwyczajnym. Zdaniem Sądu odnosząc się z kolei do stanowiska organu, że w rozpoznawanej sprawie skarżącemu nie może zostać przyznane wnioskowane świadczenie, ponieważ przysługują mu świadczenia z zagranicznych instytucji ubezpieczeniowych, należy zauważyć, że w myśl art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane w przypadku niespełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jak wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] (k. 22 akt administracyjnych), skarżącemu odmówiono przyznania renty rodzinnej po zmarłej matce, stwierdzając, że nie wystąpiły przesłanki uprawniające do przyznania tego świadczenia. Nie sposób zgodzić się z organem, że przyznanie świadczenia o charakterze renty sierocej przez zagraniczne instytucje ubezpieczeniowe oznacza, że skarżący jest uprawniony do emerytury lub renty w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ natomiast nie wykazał, by świadczenie przyznane skarżącemu przez niemiecką i holenderską instytucję ubezpieczeniową mogło być uznane za równoważne w rozumieniu art. 5 rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące rozporządzenia (UE) nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166, z dnia 30.04.2004 ze zm.) ze świadczeniem w trybie zwykłym w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, w szczególności mając na uwadze wysokość tego świadczenia. Oceniając przebieg postępowania Sąd stwierdził, że w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organ nie przedstawił okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie rozważył ich w pełni na gruncie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Organ wskazał w decyzji jedynie, że wnioskodawca ma przyznaną rentę sierocą z zagranicznych instytucji ubezpieczeniowych. Organ nie podał jednak ani wysokości tego świadczenia ani nie rozważył, czy w kontekście tej wysokości można przyjąć otrzymywane świadczenie spełniało rolę, jaką ustawodawca wiąże ze świadczeniem emerytalnym. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący otrzymuje dwa świadczenia w łącznej wysokości 194 euro. Zdaniem Sądu, należy zatem przyjąć, że to najniższe, minimalne świadczenie emerytalne przyznawane w trybie zwykłym, umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb osoby uprawnionej. Z tej przyczyny organ powinien rozważyć, czy sama okoliczność posiadania prawa do renty sierocej we wskazanej wysokości wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku, w sytuacji, gdy świadczenie to nie umożliwia zabezpieczenia podstawowych potrzeb uprawnionego. Podsumowując, w ocenie Sądu, Prezes ZUS w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowo uznał, że w sprawie nie wystąpiły dwie z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku określonych w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, tj. szczególnych okoliczności skutkujących niespełnieniem warunków ustawowych do uzyskania świadczeń oraz nieposiadania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, w szczególności w zakresie oceny wystąpienia w tej sprawie szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej oraz skutków prawnych uzyskiwania przez skarżącego świadczenia w postaci renty sierocej przyznawanej przez instytucje zagraniczne, której wysokość nie umożliwia zabezpieczenia podstawowych potrzeb skarżącego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes ZUS, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, poprzez przyjęcie, że: a) niemożność kontynuowania zatrudnienia z uwagi na niespodziewany zgon mieści się w zakresie szczególnych okoliczności z powodu, których nie zostały spełnione warunki do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, podczas gdy ta okoliczność w żadnym przypadku nie mieści się w tym zakresie, gdyż spełnienie warunku udokumentowania ustawowo wymaganej ilości okresów składkowych i nieskładkowych niezbędnych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy będącej podstawą do przyznania renty rodzinnej jest badane na dzień powstania niezdolności do pracy ustalonej zgodnie z przepisami ustawy emerytalnej (w szczególności art. 12, art. 13, art. 14, art. 65 ust. 2 ustawy emerytalnej), a odwoływanie się do zdarzeń przyszłych, które niestety z obiektywnego powodu nie mogą wystąpić nie ma jakichkolwiek podstaw, a przyjęcie odmiennej interpretacji podważałoby w ogóle celowość i sens podlegania ubezpieczeniom rentowym; b) pobieranie świadczenia w postaci renty sierocej przyznanego przez dwie ubezpieczeniowe instytucje zagraniczne, nie stanowi świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym (ustawowym), podczas gdy powyższe świadczenia zostały przyznane i są wypłacane w określonych wysokościach zgodnie z przepisami obowiązującymi w poszczególnych krajach Unii Europejskiej w których pracowała i podlegała odpowiednim ubezpieczeniom matka małoletniego skarżącego; a świadczenia w drodze wyjątku nie mogą zostać przyznane w zbiegu ze świadczeniami przyznanymi w trybie zwykłym, gdyż nie są świadczeniami uzupełniającymi, kompensacyjnymi, wyrównawczymi etc. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że: a) matka małoletniego skarżącego wykazywała duże zaangażowanie w celu uzyskania ubezpieczenia, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i prawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy z którego wynika, że matka małoletniego Skarżącego miała długie i nieusprawiedliwione wystąpieniem żadnych szczególnych okoliczności przerwy w podleganiu ubezpieczeniom, z których większość przypada znacznie przed wystąpieniem pandemii Covid-19 (np. od 18 czerwca 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r., od 01 sierpnia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. od 07 kwietnia 2017 r. do 18 stycznia 2018 r., od 23 stycznia 2018 r. do 24 stycznia 2019 r., od 01 października 2020 r. do 10 stycznia 2021 r., od 27 lutego 2020 do 31 maja 2021 r.); b) niemożność kontynuowania zatrudnienia z uwagi na niespodziewany zgon mieści się w zakresie szczególnych okoliczności z powodu, których nie zostały spełnione warunki do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i prawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy z którego wynika, że ta okoliczność oczywiście nie mieści się w tym zakresie, gdyż spełnienie warunku udokumentowania ustawowo wymaganej ilości okresów składkowych i nieskładkowych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy będącej podstawą do przyznania renty rodzinnej jest badane na dzień powstania niezdolności do pracy zgodnie z przepisami ustawy emerytalnej, a odwoływanie się do zdarzeń przyszłych, które niestety z obiektywnych powodów nie mogą wystąpić nie ma jakichkolwiek podstaw; c) pobieranie świadczenia w postaci renty sierocej przyznanego przez dwie ubezpieczeniowe instytucje zagraniczne, nie stanowi świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym - ustawowym, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i prawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy z którego wynika, że powyższe świadczenia zostały przyznane i są wypłacane w określonych wysokościach zgodnie z przepisami obowiązującymi w poszczególnych krajach Unii Europejskiej w których pracowała i podlegała odpowiednim ubezpieczeniom matka małoletniego skarżącego; a świadczenia w drodze wyjątku nie mogą zostać przyznane w zbiegu ze świadczeniami przyznanymi w trybie zwykłym, gdyż nie są świadczeniami uzupełniającymi, kompensacyjnymi, wyrównawczymi etc. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną małoletni O. K. reprezentowany przez opiekuna prawnego B. K. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie wniesiono, na podstawie art. 106 § 1 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: - opinii nr [...] z 18.12.2023 r. wydana przez Zespół Orzekający Specjalistycznej Poradni Wczesnej Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] - w celu wykazania stanu zdrowia skarżącego; że jest osobą niepełnosprawną; że wymaga stałej opieki; że występuje u niego opóźnienie w rozwoju; że skarżący wymaga stałej opieki lekarskiej; - opinii nr [...] z 23.07.2023 r. wydana przez Zespół Orzekający Specjalistycznej Poradni Wczesnej Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] - w celu wykazania stanu zdrowia skarżącego; że jest osobą niepełnosprawną; że wymaga stałej opieki; że występuje u niego opóźnienie w rozwoju; że skarżący wymaga stałej opieki lekarskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zostały rozpoznane zarzuty naruszenia prawa materialnego, bowiem zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie był determinowany przesłankami przewidzianymi w art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Przesłanki te nadawały organowi kierunek, w którym powinno zmierzać postępowanie wyjaśniające. W związku z powyższym zauważyć należy, że ustawowe przesłanki nabycia prawa do emerytury i renty są sformułowane w sposób bezwzględnie obowiązujący w między innymi w powołanej ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przewidziany tam ogólny system świadczeń ubezpieczeniowych, ściśle reglamentowany przepisami prawa, został uzupełniony przez ustawodawcę świadczeniami wyjątkowymi, w tym świadczeniem, o których mowa w art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej. Regulacja przewidziana w tym przepisie ma charakter szczególny. Przewiduje bowiem jeden z wyjątków od ogólnych zasad nabywania uprawnień do świadczeń ubezpieczeniowych, gdyż umożliwia przyznanie świadczeń mimo niespełnienia wszystkich warunków dających prawo do "zwykłej" emerytury lub renty. Takie unormowanie musi być stosowane i interpretowane w sposób ścisły. Rozszerzająca wykładnia przepisów szczególnych jest bowiem niedopuszczalna. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Nie budzi wątpliwości w świetle wyżej zacytowanego brzmienia tego przepisu, że przyznanie emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1. wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej albo jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, 3. nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4. nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych), to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "w drodze wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia. Przesłanka "szczególnych okoliczności" określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu nieostrego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali, czy też natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Ustawa emerytalna nie precyzuje, jak należy rozumieć "szczególne okoliczności", zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2021 r., sygn. III OSK 1815/21 oraz z 10 maja 2019 r. I OSK 4415/18). "Szczególne okoliczności" to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Wprawdzie przepisy cyt. ustawy nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, gdyż świadczenie to może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/WA 1046/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/WA 1196/10).). W konsekwencji, przyjmuje się, że inaczej należy więc oceniać sytuację osoby mającej niewielki okres ubezpieczenia od osoby, która udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej i dr hab. K. Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1023/08). "Szczególne okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, należy zatem odnosić do zdarzenia lub stanu, które w sposób trwały lub przejściowy wykluczały aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków i uniemożliwiając tym samym ubezpieczonemu wypracowanie wymaganych prawem okresów składkowych. Przy czym owe zdarzenia lub stan muszą pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, muszą mieć charakter obiektywny oraz być niezależne od woli tej osoby, która pomimo dołożenia należytej staranności, nie była w stanie zapobiec ich skutkom. Istotne są więc przyczyny z powodu, których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego w trybie zwykłym, innymi słowy, czy nienabycie takich uprawnień spowodowane było szczególnymi okolicznościami. Przesłanka szczególnych okoliczności ma indywidualny charakter. W związku z tym, bez wskazania przez zainteresowanego zaistnienia tych szczególnych okoliczności, ustalenie ich wyłącznie z urzędu nie jest możliwe. Nie ma podstaw do obarczania wyłącznie organu obowiązkami dowodowymi w omawianym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1726/11; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 696/12; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1610/14). Najczęściej taką szczególną okolicznością będzie choroba, która ubezpieczonemu utrudniała przejściowo lub uniemożliwiała całkowicie podjęcie zatrudnienia i odprowadzanie składek na ubezpieczenia społeczne. Tymczasem z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Prezes ZUS odmówił skarżącemu przyznania renty rodzinnej, z uwagi na niespełnienie przez matkę wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego, zmarłej w wieku 26 lat. Z powyższego wynika, że w chwili śmierci matka skarżącego nie spełniała warunków do przyznania jej renty z tytułu niezdolności do pracy, wobec czego skarżącemu nie przysługiwało prawo do renty rodzinnej w trybie zwykłym. Jak wynika z niespornych ustaleń organu, matka skarżącego posiadała łącznie 2 lata, 2 miesiące i 12 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Analiza przebiegu zatrudnienia na podstawie dokumentacji z instytucji polskich, holenderskich i austriackich wskazuje, że matka skarżącego pozostawała w ubezpieczeniu w okresach: 8.06.2015 r. - 17.06.2015 r., 01.05.2016 r. - 31.07.2016 r., 1.01.2017 r. - 31.01.2017 r., 17.03.2017 r. - 06.04.2017 r., 19.01.2018 r. - 22.01.2018 r., 24.01.2019 r. - 05.02.2019 r., 08.02.2019 r. - 05.03.2019 r., 07.03.2019 r. - 15.03.2019 r., 01.07.2020 r. - 12.07.2020 r., 10.08.2020 r. - 30.09.2020 r., 11.01.2021 r. - 02.02.2021 r., 03.02.2021 r. - 27.02.2020 r., 01.06.2021 r. - 26.11.2021 r. oraz 07.12.2021 - 21.12.2021 r. Zatem krótkie okresy zatrudnienia były przeplatane długimi okresami braku zatrudnienia lub zatrudnienia bez ubezpieczenia. W konsekwencji organ ustalił, że matka skarżącego z wymaganych w ostatnim dziesięcioleciu 4 lat okresów składkowych i nieskładkowych dla otrzymania renty z tytułu niezdolności do pracy (jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 25 do 30 lat – art. 57 w zw. z art. 58 ustawy emerytalnej) ma wykazane jedynie 2 lata 2 miesiące i 12 dni okresów zatrudnienia/ubezpieczenia w Polsce, Austrii i Holandii. W okresie aktywności zawodowej matka dziecka podejmowała jedynie krótkie kilkutygodniowe, czasami kilkumiesięczne zatrudnienia. Wykonywanie pracy bez ubezpieczenia (a tym bardziej nie podejmowanie zatrudnienia) nie stanowi okoliczności szczególnej, w rozumieniu art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej. Jest to bowiem wynik wyboru osoby decydującej się na prace bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, która powinna liczyć się z prawnymi konsekwencjami w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Wyjaśnić należy, że świadczenie, o którego przyznanie wnioskował skarżący, jest w istotnym stopniu pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organem są w takich sprawach m.in. przyczyny, dla których osoba zmarła nie wypełniła warunków koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym (w niniejszej sprawie chodziłoby o rentę z tytułu niezdolności do pracy), od których to ustaleń uzależnione jest świadczenie w trybie wyjątkowym (renta rodzinna w drodze wyjątku). Aby wniosek o przyznanie takiego świadczenia mógł być uznany za zasadny, w sprawie należy wykazać, że ww. przyczyny miały charakter szczególny. W doktrynie podkreśla się, że przesłanka "szczególnych okoliczności" dotyczy tylko ubezpieczonego i ma na celu wykazanie uzasadnionych powodów, dla których nie zostały spełnione warunki nabycia przez niego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy lub do emerytury. Dopiero wykazanie tych okoliczności powoduje dalsze postępowanie, co do istnienia przesłanek uniemożliwiających osobie ubiegającej się o świadczenie podjęcie zatrudnienia (niezdolności do pracy lub wieku) oraz przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania (I. Jędrasik-Jankowska (w:) Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w:) Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II, Warszawa 2019, art. 83). Zarzut 1a zasługiwał na uwzględnienie w całości. Jego istota sprowadza się do następującej kwestii: czy w świetle art. 83 ust. 1 ustawy FUS, jako szczególną okoliczność niespełnienia warunku do uzyskania przez zmarłą matkę skarżącego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, można potraktować fakt, że brakowało jej prawie dwóch lat do osiągnięcia minimalnego okresu składkowego i nieskładkowego dla otrzymania renty z tytułu niezdolności do pracy, w sytuacji, w której nie przedstawiono jakiejkolwiek obiektywnej przyczyny uzasadniającej brak spełnienia tych wymaganych prawem okresów składkowych i nieskładkowych przez zmarłą, a jednocześnie przed datą śmierci nie legitymowała się ona orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z organem, że niespodziewany zgon nie mieści się w zakresie szczególnych okoliczności z powodu, których nie zostały spełnione warunki do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, gdyż spełnienie warunku udokumentowania ustawowo wymaganej ilości okresów składkowych i nieskładkowych niezbędnych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy będącej podstawą do przyznania renty rodzinnej jest badane na dzień powstania niezdolności do pracy ustalonej zgodnie z przepisami ustawy emerytalnej (w szczególności art. 12, art. 13, art. 14, art. 65 ust 2 ustawy emerytalnej), a odwoływanie się do zdarzeń przyszłych, potencjalnych i niepewnych (iż ubezpieczona, gdyby nie zgon osiągnęłaby wymagane prawem okresy ubezpieczenia), które niestety z obiektywnego powodu nie mogą wystąpić, nie ma jakichkolwiek podstaw. Przyjęcie odmiennej interpretacji podważałoby w ogóle celowość i sens podlegania ubezpieczeniom rentowym, gdyż w skrajnym przypadku wystarczałby jeden dzień zatrudnienia przez podlegającego ubezpieczeniu, aby mógł starać się o rentę w drodze wyjątku. Fakt nagłej i tragicznej śmierci matki skarżącego ma wyłącznie znaczenie w kontekście przesłanki braku możliwości wypracowania stosownych okresów składkowych uprawniających do otrzymania renty/emerytury w trybie zwykłym. Natomiast sam fakt, iż matka skarżącego w momencie swojej śmierci pozostawała w ubezpieczeniu ma jedynie znaczenie w kontekście przesłanki pierwszej tj. ponieważ była osobą ubezpieczoną wnioski o rentę rodzinną w trybie zwykłym i o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku podlegają w ogóle rozpatrzeniu przez organy ZUS. Podsumowując długi okres (w relacji do wieku i okresu zatrudnienia) brakujący zmarłej do uzyskania prawa do renty nie wynika ze szczególnych okoliczności uniemożlwiających jej podjęcie zatrudnienia objętego ubezpieczeniem. Zasadny jest także w części zarzut 1b. Otóż Sąd I instancji uznał, że "organ (...) nie wykazał, by świadczenie przyznane skarżącemu przez niemiecką i holenderską instytucję ubezpieczeniową mogło być uznane za równoważne w rozumieniu art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące rozporządzenia (UE) nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166, z dnia 30.04.2004 ze zm.) ze świadczeniem w trybie zwykłym w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS". Wspomniany art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (UE) nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego składa się z 4 ustępów, a całość zawartej w nim regulacji odnosi się do dokumentów wydanych przez instytucję państwa członkowskiego do celów stosowania rozporządzenia podstawowego i rozporządzenia wykonawczego, stanowiących poświadczenie sytuacji danej osoby oraz dowodów potwierdzających, na podstawie których zostały wydane te dokumenty, a także weryfikacji i rozwiązywania wątpliwości powstałych na ich tle. Jednak Sąd I instancji nie kwestionuje informacji o przyznaniu skarżącemu renty sierocej z dwóch zagranicznych instytucji ubezpieczeniowych, ani przedstawionych w tym zakresie dokumentów. Być może chodziło o art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166, z dnia 30.04.2004 ze zm.), ale Sąd I instancji w nie uzasadnił tego szerzej. Podobnie jak i ogólnikowego twierdzenia, że "nie sposób zgodzić się z organem, że przyznanie świadczenia o charakterze renty sierocej przez zagraniczne instytucje ubezpieczeniowe oznacza, że skarżący jest uprawniony do emerytury lub renty w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS". Jednocześnie, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA w Warszawie nie kwestionuje, że wskazane świadczenia przez zagraniczne instytucje ubezpieczeniowe zostały przyznane, a jedynie uznał, iż ich "wysokość nie umożliwia zabezpieczenia podstawowych potrzeb skarżącego". Tymczasem istotną przesłanką przyznania renty/renty rodzinnej w drodze wyjątku jest brak spełnienia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, a nie jego niezadawalająca wysokość. Świadczenia w drodze wyjątku nie mogą zostać przyznane w zbiegu ze świadczeniami przyznanymi w trybie zwykłym, gdyż nie są świadczeniami uzupełniającymi kompensacyjnymi, wyrównawczymi etc. (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 2729/22). Dokumenty wydane przez instytucje ubezpieczeniowe innych państw członkowskich UE powinny być akceptowane tak długo, jak długo nie zostaną wycofane lub uznane za nieważne przez państwo członkowskie, w którym zostały wydane. Podkreślić jednak należy, że zasadnie WSA w Warszawie podniósł, iż to Prezes ZUS powinien w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazać, że świadczenia przyznane skarżącemu przez niemiecką i holenderską instytucję ubezpieczeniową są równoznaczne z otrzymaniem świadczenia w trybie zwykłym w rozumieniu art. 83 ustawy FUS. Z powyższego wynika również, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ w niniejszej sprawie nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, który uzasadniał wydanie decyzji odmownej, i brak było podstaw do dalszego poszukiwania przez organ dowodów na poparcie okoliczności uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnych okoliczności". Dodać należy, że chociaż jako podstawę wyrokowania Sąd I instancji podał m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, to nie wskazał żadnych przepisów postępowania, które miał naruszyć organ. Zgodnie z art. 124 ustawy FUS w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, organ jest związany regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności powinien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a także ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Zachowanie tych reguł ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, do których należy decyzja w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić należy, że organ spełnił w tym zakresie ciążące na nim obowiązki. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest wniosek pełnomocnika skarżącego zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów tj. opinii nr [...] z 18.12.2023 r., oraz opinii nr [...] na okoliczność wykazania stanu zdrowia skarżącego. W świetle przepisów p.p.s.a. sąd administracyjny zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nadto "podkreślenia bowiem wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). (...) (W)ykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. (...) Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06 (...)" - zob. wyrok NSA z 23 maja 2013 r., I GSK 385/12, LEX nr 1329324. Podobny pogląd został jeszcze powtórzony w uzasadnieniach wyroków w sprawach I OSK 3113/14 i I GSK 1048/18. Ubocznie jedynie dodać należy, że stan zdrowia wnioskodawcy nie stanowi przesłanki wynikającej z art. 83 ust. 1 ustawy FUS dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z tego punktu widzenia kwestia ta jest prawnie irrelewantna i tym samym w ocenie Sądu przedstawione dokumenty nie były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.