III OSK 2732/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 775/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Prezydenta Miasta Szczecin kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 6 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: spółka) na decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z 14 czerwca 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że informacją kwartalną Prezydent Miasta Szczecin ustalił spółce opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Opłata została ustalona za II kwartał 2018 r., jako podstawę jej ustalenia organ powołał art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 22 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) – dalej: Prawo wodne. Spółka wniosła reklamację od powyższej informacji kwartalnej. Decyzją z 14 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Szczecin określił spółce wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania przedmiotowych robót, za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r., w wysokości 674,03 zł. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, którą Sąd ten oddalił wskazanych na wstępie wyrokiem z 6 lutego 2020 r. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości doszło do zmniejszenia naturalnej retencji wodnej. Spółka wyjaśniła, że nieruchomość wyposażona jest w system urządzeń wodnych w postaci wylotów kanalizacji deszczowej, zespołu 220 skrzynek retencyjno-rozsączających do wprowadzania oczyszczonych ścieków deszczowych oraz urządzeń do podczyszczania ścieków opadowych (separatorów lamelowych zintegrowanych z piaskownikiem o nominalnym przepływie 15 dm3/s). Wymienione urządzenia wodne stanowią system kanalizacji, co przesądza, że naturalna retencja wodna nieruchomości nie uległa zmniejszeniu. Po drugie, art. 272 ust. 8 Prawa wodnego przez ustalenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, podczas gdy zdolność retencyjna nieruchomości nie uległa zmniejszeniu z uwagi na zainstalowany na nieruchomości system kanalizacji Po trzecie, § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne, przez jego zastosowanie, podczas gdy przedmiotowa działka wyposażona jest w system urządzeń wodnych. W konsekwencji nie wpływa to na zmniejszenie poziomu naturalnej retencji terenowej nieruchomości. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, "art. 145 § 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania: - art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) przez nieuzasadnione przyjęcie, że na przedmiotowej działce doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej nieruchomości, podczas ody przedmiotowa nieruchomość jest wyposażona w system urządzeń wodnych, które determinują kwestie braku zmniejszenia poziomu retencji gruntu; - art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez brak precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku weryfikacji zainstalowanego na nieruchomości systemu kanalizacji, a także brak ustalenia, czy na przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście doszło do obniżenia poziomu zdolności retencyjnej terenu, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia merytorycznie wadliwego obowiązku; - art. 7a k.p.a. przez ustalenie opłaty retencyjnej, podczas gdy na nieruchomości został zainstalowany system urządzeń wodnych, niewpływających na zmniejszenie naturalnej retencji terenu; - art. 7b w związku z art. 77 ust. 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w postaci decyzji z 9 września 2011 r., która zawiera informacje dotyczące wyposażenia przedmiotowej w urządzenia wodne w postaci wylotów kanalizacji deszczowej oraz skrzynek retencyjno-rozsaczających, a co wskazuje na brak zmniejszenia zdolności retencyjnej terenu. W ocenie spółki, wskazane powyższej naruszenia prawa procesowego, skutkowały niepodjęciem przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przyjęto, że na przedmiotowej działce rzeczywiście doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Po drugie, "art. 145 § 1 lit. a" p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 269 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 3a i pkt 9, art. 272 ust. 8 Prawa wodnego, co uzasadnione zostało przez Sąd I instancji tym, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W ocenie spółki, kluczową przesłanką, która implikuje możliwość ustalenia opłaty, jest rzeczywiste obniżenie poziomu retencji gruntu, do którego to obniżenia w tej sprawie nie doszło oraz co nie zostało wykazane na żadnym etapie toczącego się postępowania. Po trzecie, art. 1 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się w żaden sposób do teoretycznego, abstrakcyjnego zmniejszenia poziomu naturalnej retencji terenowej w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o opłacie retencyjnej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W tej sprawie spółka wskazała na obie podstawy kasacyjne. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych. Jednakże mając na uwadze, że kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania ma rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, jakim jest dokonanie wykładni oraz oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, w pierwszej kolejności należało dokonać oceny zarzutów dotyczących naruszenia tego przepisu, bowiem prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a bez uprzedniej wykładni prawa materialnego nie można ocenić, czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym wpływ na rozstrzygniecie sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2386/18 oraz z 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1317/17). Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W Prawie wodnym brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie to należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych pod pojęciem "obszarów ujętych w systemy kanalizacji otwartej i zamkniętej" należy rozumieć obszary ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 794/21). Tym samym chodzi o odprowadzenie wód do takiego systemu, który na danym obszarze przewidziany jest do odbioru wód opadowych i roztopowych, a nie jakiegokolwiek systemu kanalizacji. W konsekwencji przyjąć należy, że systemem tym będą otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przejmowania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Nie ulega wątpliwości i nie jest w istocie kwestionowane przez spółkę, że tego rodzaju systemy nie funkcjonuje na tym obszarze. W konsekwencji sama okoliczność, że spółka powołuje się na istnienie "systemu urządzeń wodnych" funkcjonującego na nieruchomości na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, nie jest wystarczająca dla przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki ustawowe do obniżenia opłaty. Niezbędne jest bowiem ujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. System kanalizacji znajdujący się na działce musi bowiem współfunkcjonować z istniejącym na danym obszarze systemem kanalizacji. W konsekwencji odprowadzanie przez skarżącego wód opadowych i roztopowych do gruntu przez istniejące na nieruchomości urządzenia wodne nie mogło stanowić podstawy wyłączenia obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji. Podkreślić bowiem trzeba, że w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie chodzi o odprowadzenie wód do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, który stanowią odpowiednio otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Z definicji legalnej art. 16 pkt 59 ustawy Prawo wodne wynika, że przez system kanalizacji zbiorczej należy rozumieć sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Należy zatem przyjąć, że sformułowanie: "oprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest uzasadnione twierdzenie, że istnienie na nieruchomości spółki systemu urządzeń wodnych oznacza, że nie doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne jest także rozróżnienie pojęcia obszaru od pojęcia nieruchomości, bowiem nie są to pojęcia tożsame. Nie można zatem przyjąć, że obszar należy utożsamiać wyłącznie z powierzchnią jego nieruchomości. Ustawodawca w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego posłużył się pojęciem "nieruchomości" oraz odwołał się do jej usytuowania na "obszarach" nieujętych w system kanalizacji. Ustawodawca odróżnił zatem powierzchnię samej nieruchomości od powierzchni obszaru, w którym jest usytuowana stanowiąc jego część. Przepisy Prawa wodnego wielokrotnie odwołują się do pojęcia obszaru rozumianego jako część przestrzeni. Dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33), obszarów szczególnego narażenia powodzią (art. 16 pkt 34), regionów wodnych (art. 16 pkt 46), zlewni (art. 16 pkt 77). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 46-47). Obszar w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy należy rozumieć jako pojęcie szersze od samej nieruchomości, której dane postępowanie dotyczy. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 272 ust. 8 Prawa wodnego przez ustalenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, podczas gdy zdolność retencyjna nieruchomości nie uległa pomniejszeniu z uwagi na zainstalowany na nieruchomości system kanalizacji. Stanowisko to nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, spółka nie wykazała w postępowaniu administracyjnym i sądowym, że na przedmiotowej działce znajdowały się urządzenia do retencjonowania wody. Wbrew twierdzeniom spółki, za tego rodzaju urządzenia nie mogą być uznane wskazane w reklamacji, skardze i skardze kasacyjnej wyloty kanalizacji deszczowej skrzynki retencyjno-rozsączające służące do wprowadzania oczyszczonych ścieków deszczowych oraz urządzenia do podczyszczania ścieków opadowych. Urządzenia te służą do retencjonowania wód w ograniczonym zakresie, a przede wszystkim służą do odprowadzania tych wód z powierzchni zabudowanych, a nie do ich retencjonowania. Znalazło to potwierdzenie w ustaleniach organu, czego skarżący skutecznie nie podważył. Nie budzi również wątpliwości, że urządzenia te nie stanowią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, ale system kanalizacji wewnętrznej, co nie stanowi podstawy do wyłączenia nieruchomości z opłat za zmniejszenie retencji. Jak prawidłowo podkreślił Sąd I instancji dokonując analizy akt sprawy, ponad 90% przedmiotowej nieruchomości zostało zabudowane w sposób ograniczający retencję wód z opadów atmosferycznych, przy czym nieruchomość ta nie została przyłączona do systemu kanalizacji deszczowej na tym obszarze, ponieważ tego rodzaju system nie został zrealizowany. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia "art. 145 § 1 lit. a)" p.p.s.a. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. Należy przyjąć, że spółka zamierzała zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z brakiem stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 269 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 3a i pkt 9, art. 272 ust. 8 Prawa wodnego. Jak już jednak wyżej wskazano, do tego rodzaju naruszenia przepisów prawa materialnego w tej sprawie nie doszło, a w szczególności nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów, tak jak to określiła spółka w skardze kasacyjnej, nie formułując przy tym zarzutu naruszenia stosownych przepisów odnoszących się do rażącego naruszenia prawa i konsekwencji stwierdzenia tego rodzaju naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny. W tak zakreślonych ramach prawnych oraz uwzględniając prawidłową wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego zaprezentowaną przez Sąd I instancji, nie można również podzielić zarzutów spółki odnoszących się do naruszenia prawa procesowego. W szczególności nie doszło do naruszenia "art. 145 § 1 lit. c)" p.p.s.a. (zarzut błędnie sformułowany) w związku z art. 7 k.p.a., art. 7a, art. 7b, art. 77 ust. 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości i został prawidłowo ustalony, a skarżący nie podważył tych ustaleń. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, twierdzenia skargi kasacyjnej, że organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w zakresie zmniejszenia retencji terenowej, jawią się jako gołosłowne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było również podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 7a k.p.a., ponieważ normy prawa materialnego stanowiące podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty nie budzą w istocie wątpliwości. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2).