III OSK 2731/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 149/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. sp. j. [...] na uchwałę Gminy Nowogrodziec z dnia 30 listopada 2021 r. nr XLIV/293/21 w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.K. na rzecz [...] Sp. z o.o. sp. j. [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 149/22, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. sp. j. [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") na uchwałę Gminy Nowogrodziec z dnia 30 listopada 2021 r., nr XLIV/293/21 w przedmiocie rozwiązania z radnym stosunku pracy: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I) i zasądził od Gminy Nowogrodziec na rzecz strony skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy. Spółka pismem z dnia 27 października 2021 r. zwróciła się do Rady Miejskiej w Nowogrodźcu (dalej: "Rada Miejska" lub "organ") z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z jej pracownikiem radnym A.K. (dalej: "radny", "uczestnik postępowania") stosunku pracy. Jako przyczynę rozwiązania Spółka wskazała długotrwałe nieobecności radnego w pracy, spowodowane zwolnieniami lekarskimi z tytułu chorób lub sprawowania opieki nad chorymi członkami rodziny, które to nieobecności powodują dezorganizację procesu produkcyjnego i przyczyniają się do powstawania po stronie pracodawcy dodatkowych wydatków na zatrudnianie pracowników w godzinach nadliczbowych. Wskazała też, że w okresie ośmiu miesięcy 2021 r. radny przebywał na zwolnieniach lekarskich 137 dni kalendarzowych (94 dni robocze), co stanowi 56% nieobecności w pracy. W poprzednich latach jego absencja chorobowa także była wysoka. Na sesji w dniu 30 listopada 2021 r. Rada Miejska w Nowogrodźcu, powołując się na art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g.") podjęła powołaną na wstępie uchwałę nr XLIV/293/21, którą nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (§ 1). Z treści art. 25 ust. 2 u.s.g. w uzasadnieniu uchwały wywiedziono, że rada gminy jest zobowiązana odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu – a takie okoliczności nie zachodzą w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że radny, udzielając odpowiedzi na wniosek Spółki, w piśmie z 15 listopada 2021 r. zaznaczył, że przyczyną wypowiedzenia mu umowy o pracę był jego udział w głosowaniach w sprawie udzielenia ulg podatkowych dla jego pracodawcy, których był on przeciwnikiem, uznając że spowodowałoby to negatywne skutki dla budżetu gminy i stało w sprzeczności z interesem publicznym. Ponadto radny wyjaśnił, że jego absencje chorobowe w latach 2017-2020 wynikały m.in. z wypadku przy pracy, przebytego leczenia oraz opieki nad członkiem rodziny. Absencja w bieżącym roku była zaś wynikiem działań pracodawcy, noszących znamiona mobbingu i powodujących u niego rozstrój zdrowia. W tych okolicznościach Rada Miejska stwierdziła, że bezspornie radny, co najmniej dwukrotnie, głosował w sprawach podatkowych (majątkowych) pracodawcy odmiennie od oczekiwań wyrażanych wobec organów gminy przez pracodawcę. W 2020 r. radny występował przeciwko przyjęciu uchwały (mającej być podjętą na wniosek pracodawcy) służącej zwolnieniem podatkowym m.in. dla skarżącego z uwagi na stan pandemii Covid-19. Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały, jest to duży przedsiębiorca, o stabilnej sytuacji finansowej i rynkowej i stan pandemii nie wpłynął na szczególnie pogorszenie jego sytuacji gospodarczej. Radny natomiast wskazał, że od czasu podjęcia tych działań, związanych w funkcją radnego, jego ocena przez pracodawcę – jako pracownika – uległa radykalnej zmianie na niekorzyść. Zaznaczono, że skarżąca nie wykazała wobec Rady Miejskiej, że przed 31 grudnia 2020 r. wytaczała wobec radnego zarzuty wadliwej pracy, naruszeń zasad i obowiązków pracownika wynikających z Kodeksu pracy, natomiast podstawą rozwiązania stosunku pracy były usprawiedliwione absencje pracownika. Dodatkowo organ zauważył, że – jak wynika z informacji radnego – pracodawca złożył mu wypowiedzenie umowy o pracę jeszcze przed wystąpieniem o zajęcie w tej sprawie stanowiska przez Radę Miejską, co budzi wątpliwości co do jego rzetelności. Spółka nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem organu zaskarżyła wydaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który przywołanym powyżej wyrokiem z 26 maja 2022 r. na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 zm.; dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko WSA we Wrocławiu w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku radnego z 15 listopada 2021 r. o odrzucenie skargi Spółki. Zdaniem Sądu wniosek należało uznać za nieuprawniony, zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Na kanwie wskazanego przepisu wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Skoro zaś zaskarżona uchwała pozbawia skarżącą możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym, to niewątpliwie ingeruje w stosunek prawny łączący skarżącą i uczestnika postępowania. Potwierdzeniem istnienia takiego związku jest właśnie to, że okoliczności dotyczące zastosowania art. 25 ust. 2 u.s.g. mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sporu zawisłego przed sądem powszechnym (radny złożył pozew do sądu pracy o uznanie za bezskuteczne wypowiedzenia stosunku pracy). Sąd zauważył przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż pracodawcy, który złożył wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym może służyć - w okolicznościach konkretnej sprawy - skarga na uchwałę odmawiającą zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. z uwagi na wniesienie jej przez podmiot pozbawiony w tym zakresie legitymacji procesowej. Oceniając merytorycznie zarzuty podniesione w skardze Sąd pierwszej instancji uznał je za uzasadnione w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, choć nie w pełni podzielił argumentację prawną przytoczoną na ich poparcie. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że podstawę materialną zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Sąd przychylił się do poglądu skarżącej, że o ile nie stwierdzi się, że rozwiązanie stosunku pracy pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego, rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że z jednej strony celem art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, z drugiej nie służy on tworzeniu szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji podniósł również, że motywy, dla jakich podejmuje się uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Uzasadnienie to powinno zawierać fakty, które rada gminy (miasta) uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyny dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relatywne dla rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia powyższych warunków. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, Rada Miejska stanęła na stanowisku, że u podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy leżały działania radnego (związane z wykonywaniem mandatu), które należy ocenić jako rozbieżne z interesami jego pracodawcy. W ocenie Sądu wniosek ten jednak nie został poparty argumentacją, która świadczyłaby o rzetelnym, obiektywnym i wszechstronnym zbadaniu sprawy. Podane w niniejszej sprawie przez pracodawcę powody rozwiązania stosunku pracy z radnym niewątpliwie nie wskazywały na jakikolwiek związek z działaniami uczestnika postępowania czy innymi okolicznościami, związanymi z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Jako powód wypowiedzenia umowy o pracę Spółka podała bowiem liczne absencje radnego (związane z chorobą bądź opieką nad członkiem rodziny) oraz trudności, jakie w związku z tym pracodawca napotyka w realizacji swoich celów gospodarczych, do czego organ w zaskarżonej uchwale w ogóle się nie odniósł. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że powoływana przez Radę Miasta okoliczność wypowiedzenia radnemu stosunku pracy przez Spółkę jeszcze przed zwróceniem się do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g. nie może być potraktowana jako przesłanka uzasadniająca odmowę wyrażenia przez organ zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jak już zaznaczono na wstępie, jest to okoliczność, która może wpłynąć na ocenę skuteczności wypowiedzenia umowy o pracę, w której to kwestii właściwość rozstrzygnięcia sporu należy do sądu pracy. Natomiast nie przesądza ona o tym, co istotne z punktu widzenia art. 25 ust. 2 u.s.g., tj. czy u podstaw tego wypowiedzenia legły, czy też nie, zdarzenia mające związek z wykonywaniem przez radnego mandatu. Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że oparcie się przez Radę Miasta wyłącznie na niepotwierdzonych żadną dokumentacją pisemnych wyjaśnieniach samego radnego, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, w tym z udziałem Spółki, oraz bez skonfrontowania z dowodami twierdzeń obu stron, czyni wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały arbitralnymi i nieweryfikowalnymi. Oznacza to, że odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nastąpiła z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g., co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Od powyższego wyroku uczestnik A.K. wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie na art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pracodawcy skarżącego przysługiwało prawo wniesienia skargi do WSA we Wrocławiu w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2021 r., podczas gdy przedmiotowa uchwała, wydana w oparciu o wniosek złożony już po złożeniu radnemu oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę, odmawiająca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym, nie wpłynęła ani nie wpływa negatywnie na sferę materialnoprawną pracodawcy, nie pozbawia go żadnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego bądź uniemożliwia ich realizację, 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 ust. 2 u.s.g., "poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nastąpiła z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. z uwagi na arbitralne i nieweryfikowalne wnioski uzasadnienia uchwały, podczas gdy uzasadnienie uchwały oprócz oceny Rady w zakresie uznania, iż rzeczywistymi przesłankami rozwiązania umowy o pracę są powszechnie znane i jednomyślne, negatywne stanowisko radnych w zakresie zwalania z podatków podmioty gospodarcze, zawiera również wskazanie nader istotnego i bezspornego faktu złożenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym już po wypowiedzeniu mu stosunku pracy, a zatem w istocie odpowiada ona prawu", 3. przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wskutek przyjęcia, że okoliczność wypowiedzenia radnemu stosunku pracy przez pracodawcę jeszcze przed zwróceniem się do Rady o wyrażenie zgody w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g. nie może być potraktowane jako przesłanka uzasadniająca odmowę wyrażenia przez organ zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, podczas gdy okoliczność ta uprawniała Radę do podjęcia uchwały niezgodnej z wnioskiem i oczekiwaniami pracodawcy, bowiem braku zgody Rady na rozwiązanie umowy o pracę z radnym nie można konwalidować w żadnym zakresie już po złożeniu radnemu oświadczenia o rozwiązaniu stosunku pracy. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi w oparciu o treść art. 189 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi wobec okoliczności, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a.), albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 pkt. 1 i 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie jednak zarzuty są tego rodzaju, że należy rozpoznać je zgodnie z kolejnością ich sformułowania w skardze kasacyjnej. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153; dalej: "u.s.g."), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że pracodawcy skarżącego przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie rozwiązania z radnym stosunku pracy nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W interpretacji tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy formułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych od lat, a których podsumowaniem jest postanowienie NSA z 25 stycznia 2022 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2707/21, w którym Sąd stwierdził, że warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na czynność organu gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Na kanwie przywołanego przepisu ugruntowało się w orzecznictwie sądowym stanowisko, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Zatem interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. np. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., II OSK 2435; z 19 grudnia 2018 r., I OSK 1665/18, z 19 października 2017 r., II GSK 1747/17). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest naruszenie interesu prawnego skarżącego, a nie jego subiektywne przeświadczenie o tym, że tak jest. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii legitymacji skargowej pracodawcy w odniesieniu do uchwały w przedmiocie rozwiązania z radnym stosunku pracy. Będący podstawą prawną zaskarżonej uchwały art. 25 ust. 2 u.s.g. stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Powołany przepis prawa materialnego w oczywisty sposób przesądza istnienie po stronie pracodawcy interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały wydanej w oparciu o tą regulację prawną. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała pozbawia pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym, zatem pracodawcy służy ochrona sądowa. Sąd administracyjny nie bada przy tym, czy w konkretnych warunkach rozwiązanie umowy o pracę było skuteczne. Nawet jeśli doszło do rozwiązania stosunku pracy, to nie oznacza, że obowiązek pracodawcy wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy wygasł, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji. Obowiązek rady gminy rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powstaje w chwili złożenia takiego wniosku przez pracodawcę, a rozwiązanie umowy o pracę nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 25 ust. 2 u.s.g., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nastąpiła z naruszeniem tego przepisu z uwagi na arbitralne i nieweryfikowalne wnioski uzasadnienia uchwały, podczas gdy uzasadnienie to oprócz oceny Rady w zakresie uznania, iż "rzeczywistymi przesłankami rozwiązania umowy o pracę są powszechnie znane i jednomyślne, negatywne stanowisko radnych w zakresie zwalania z podatków podmioty gospodarcze, zawiera również wskazanie nader istotnego i bezspornego faktu złożenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym już pod wypowiedzeniu mu stosunku pracy, a zatem w istocie odpowiada ona prawu". Skarżący kasacyjnie w istocie – za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego – stara się zakwestionować ocenę stanu faktycznego przyjętą przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem zarzucany błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem skarżący kasacyjnie podejmuje polemikę w zakresie prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy znajdujących odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Podnoszenie zarzutów w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu stara się wykazać, że opisane w jej uzasadnieniu okoliczności związane z głosowaniem radnego w sprawach podatkowych przesądzają o istnieniu przesłanki odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Trzeba zatem podkreślić, że uchwała w sprawie niewyrażenia zgody przez radę na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy np. wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g., skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie powyższych elementów zabrakło, a w szczególności nie wskazano, jakie konkretnie uchwały, w których podjęciu brał udział radny, miały charakter sprzeczny z interesami skarżącego. Nie wyjaśniono także innych okoliczności, które podnosiły strony postępowania – pracodawca i radny. Raz jeszcze podkreślić należy, że okoliczność wypowiedzenia stosunku pracy w odniesieniu do radnego przed podjęciem uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest irrelewantna dla oceny legalności tejże uchwały. Trzeba zresztą podnieść, na co trafnie zwraca uwagę skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stosunek pracy uczestnika istniał, gdyż złożone w dniu 2 września 2021 r. wypowiedzenie skutkowało rozwiązaniem umowy o pracę dopiero z dniem 31 grudnia 2021 r. Zatem w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (30 listopada 2021 r.) uczestnik pozostawał w stosunku pracy, a zaskarżona uchwała mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie sporów na tle rozwiązania stosunku pracy. Zarzut naruszenia przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a., jest również niezasadny. Zgodnie z powyższym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej został zatem oparty na naruszeniu przepisu wynikowego, który przyznaje sądowi pierwszej instancji kompetencję do uwzględnienia skargi w sytuacji stwierdzenia ku temu przesłanek. Tak sformułowany zarzut nie może być uznany za skuteczny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak w szczególności art. 149 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy. Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zatem w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego rodzaju przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015 r., II GSK 379/14; z 28 maja 2014 r., II GSK 229/13; z 14 maja 2014 r., II GSK 384/13; z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11). Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianego przepisu. Naruszenie przepisów określających kompetencje orzecznicze sądu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg nie został zrealizowany, a to znajduje przełożenie na nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie można dopatrywać się naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącej strony, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.