III OSK 2729/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 112/24 w sprawie ze skargi R.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Pszczyna w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 112/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R.W. (dalej: "skarżący") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Pszczyna w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta Pszczyna wydał decyzję nr OŚ.6331.00002.2022, OŚ.KW-01609/2022 z 10 listopada 2022 r., umarzającą w całości postępowanie w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Po wniesieniu odwołania do decyzji przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją znak SKO.V/428/343/2022 z 8 lutego 2023 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło o odmowie nakazania Spółce N., właścicielowi działek [...] położonych obręb K., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodą na działce nr [...] położonej w B., obręb K. Wyrokiem z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt II SA/GI 635/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpatrzeniu skargi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 8 lutego 2023 r., nr SKO.V/428/343/2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Pszczyny z dnia 10 listopada 2022 r., nr OŚ.6331.00002.2022. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 24 listopada 2023 r. W dniu 28 lutego 2024 r. skarżący złożył w organie ponaglenie na niezałatwienie w ustawowym terminie sprawy. Postanowieniem nr SKO.V/428/60/2024 z dnia 14 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej stwierdziło, że organ I instancji nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ zaznaczył, że po zwrocie akt, zawiadomieniem nr OŚ.6331.00002.2022, OŚ.KW-01056/2024 z dnia 10 kwietnia 2024 r. Burmistrz Pszczyny wyznaczył na dzień 30 kwietnia 2023 r. oględziny terenu. W dniu 19 kwietnia 2024 r. skarżący za pośrednictwem wiadomości e-mali zwrócił się o wyznaczenie nowego terminu oględzin terenu z uwagi na nieobecność w dniu wyznaczonych oględzin w terenie, jednocześnie poprosił o wyznaczenie oględzin w środę lub piątek. 21 kwietnia 2024 r. skarżący przesłał do organu kolejną wiadomość e-mail tym razem z wnioskiem o wyznaczenie spotkania na terenie działek, których dotyczy sprawa i na których doszło do zmiany stosunków wodnych czyli działki [...]. Zawiadomieniem nr OŚ.6331.00002.2022, OŚ.KW-01113/2024 z dnia 22 kwietnia 2024 r. Burmistrz wyznaczył na dzień 17 maja 2024 (piątek) oględziny terenu. Pismem z dnia 24 kwietnia 2024 r. skarżący złożył skargę na przewlekłość organu I instancji w sprawie rozpoznania jego wniosku o naruszenie stosunków wodnych na nieruchomościach [...] obręb K. w B. ze szkodą dla jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniu skarżącego organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Dokonując analizy akt administracyjnych sprawy Sąd nie dostrzegł, aby podejmowane przez organ działania miały charakter działań pozornych czy zbędnych. W jego opinii w sprawie nie doszło po stronie organu do bezczynności. Postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na nieruchomościach [...] obręb K. w B. ze szkodą dla nieruchomości skarżącego zakończyło się decyzją Burmistrza z dnia 10 listopada 2022 r. nr OŚ.6331.00002.2022 o jego umorzeniu. Decyzją nr SKO.V/428/ 343/2022 z dnia 8 lutego 2023 r., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło o odmowie nakazania Spółce N., właścicielowi działek [...] położonych obręb K., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodą na działce nr [...] położonej w B., obręb K. Następnie w wyniku zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do WSA w Gliwicach Sąd ten wyrokiem z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl1635/23, uchylił decyzje obu organów wskazując, że rozstrzygnięcie wątpliwości w sprawie wymaga wiedzy specjalistycznej i dlatego organ I instancji powinien rozważyć powołanie w sprawie biegłego, aby ten w sposób precyzyjny i jednoznaczny ocenił: - czy w sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie (na nieruchomości skarżącego), - czy zmiany powyższe, jeśli nastąpiły, szkodliwie wpływają na nieruchomość skarżącego. Organ I instancji zasadnie nie prowadził postępowania w sprawie do momentu otrzymania prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy, co nastąpiło dopiero w dniu 12 stycznia 2024 r. Jak wynika z akt sprawy i z odpowiedzi na skargę w okresie od otrzymania akt do dnia wniesienia skargi przez skarżącego tj. do 24 kwietnia 2024 r. organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, której charakter jest skomplikowany, podjął działania mające na celu wyłonieniu w wyniku procedury zamówień publicznych wykonawcy specjalistycznej opinii hydrologicznej. W dniu 23 lutego 2024 r. doszło do zawarcia umowy z wyłonioną w tej procedurze firmą z terminem realizacji na dzień 30 czerwca 2024 r. Ponadto organ podjął próbę dokonania oględzin w terenie i wyznaczył ich termin na 30 kwietnia 2024 r., który następnie zmienił na prośbę skarżącego na dzień 17 maja 2024 r. Analizując przebieg postępowania organu I instancji po otrzymaniu przez niego wyroku z 22 września 2023 r. wraz z aktami postępowania Sąd nie stwierdził działań pozornych mających na celu przedłużenie postępowania, które powodowałyby jego przewlekłość. Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organu bezczynności. Sprawa niewątpliwie ma charakter skomplikowany i wymagający wiedzy specjalnej, bez której organ nie jest w stanie wydać prawidłowego rozstrzygnięcia. O przedłużeniu postępowania organ powiadomił stronę niezwłocznie, zaś wyznaczona przez niego data prognozowanego zakończenia postępowania – być może ze zbyt daleko idącą ostrożnością – nie oznacza, że nie może ono zostać zakończone wcześniej po uzupełnieniu materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi Sądu, zawartymi w wyroku z 22 września 2023 r. Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 roku, poz. 935, dalej jako ,,p.p.s.a") poprzez: a) zaniechanie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku w zakresie stwierdzenia, że sposób prowadzenia postępowania i zakres podejmowanych czynności nie uzasadnia stwierdzenia rażącej bezczynności i przewlekłości postępowania i nie uzasadnia przyznania sumy pieniężnej; b) brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się do charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez oddalenie skargi mimo niekompletnych akt sprawy oraz wydanie orzeczenia na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, a w konsekwencji przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez oddalenie skargi miast jej uwzględnienia. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, iż Burmistrz Miasta Pszczyna dopuścił się przewlekłości i bezczynności i miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 złotych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od Burmistrza Pszczyny kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z 29 października 2025 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał środek zaskarżenia i podał nowe okoliczności, które wystąpiły w sprawie po złożeniu skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku WSA nie realizuje rygorów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu można zarzucać jedynie niekompletność uzasadnienia, tj. braki w jego prawem wymaganej strukturze, nie można natomiast kwestionować poszczególnych ocen prawnych wyrażonych przez sąd, albowiem wówczas nie wytyka się strukturalnej wadliwości uzasadnienia, do której odnosi się art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz wchodzi się w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem sądu, co w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest wykluczone. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane treścią przedmiotowego przepisu elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi i stanowisk pozostałych stron, jak też podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zidentyfikować wszystkie elementy wnioskowania prawniczego konieczne do przeprowadzenia procesu weryfikacyjnego stosowania prawa, właściwego dla jurysdykcji sądów administracyjnych. Wywód sądu jest spójny i racjonalizujący wydane rozstrzygnięcie. WSA powiązał poszczególne elementy podstawy faktycznej z adekwatnymi dyrektywami prawnymi wywiedzionymi z powołanych przepisów prawa. Jak prawidłowo wyłożył Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została, jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Na mocy art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podnosząc zarzut zaniechania wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, skarżący kasacyjnie podnosi, iż od dnia uprawomocnienia się wyroku do dnia wystosowania przez organ I instancji zawiadomienia o przedłużeniu rozpoznania sprawy (tj. pismo z 17 stycznia 2024 r.) minęły prawie dwa miesiące, w czasie to którym organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega jednak, że termin na podjęcie czynności rozpoczął się dopiero od momentu doręczenia organowi uzasadnienia wyroku wraz z aktami sprawy. Jak wskazał WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zwrócone akta wpłynęły do Burmistrza w dniu 12 stycznia 2024 r. Następnie już po pięciu dniach, pismem z 17 stycznia 2024 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że ze względu na konieczność wyjaśnienia dodatkowego wątku wskazanego w wyroku WSA z 22 września 2023 r. II SA/Gl 635/23 nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie wskazanym w decyzji z 10 listopada 2022 r. oraz powiadomił, że przewiduje się załatwienie przedmiotowej sprawy w terminie do 31 listopada 2024 r. W dalszych etapach postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwrócił się do trzech podmiotów z prośbą o złożenie oferty cenowej na opracowanie ekspertyzy hydrologicznej (17 stycznia 2024 r.), zawarł umowę z wyłonioną firmą (23 lutego 2024 r.), a w odpowiedzi na ponaglenie, które wpłynęło do organu w dniu 28 lutego 2024 r. pismem z 4 marca 2024 r. poinformował skarżącego o etapach postępowania i zawartej umowie, a także o możliwości zapoznania się z nią i możliwości wniesienia do niej uwag. Następnie w dniu 10 kwietnia 2024 r. Burmistrz zawiadomił skarżącego o wyznaczonym na 30 kwietnia 2024 r. terminie dokonania oględzin w terenie, po czym zmienił je na prośbę skarżącego na dzień 17 maja 2024 r. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje ocenę Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że nie doszło do bezczynności. Należy bowiem podkreślić, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności (wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r. III OSK 601/22). Skarżący kasacyjnie wytyka Sądowi pierwszej instancji, że nie wyjaśnił on czy opinia hydrologiczna, która powinna być wykonana w terminie do 30 czerwca 2024 r. została w tym czasie sporządzona, a tym samym nie ustalił wszystkich okoliczności niezbędnych dla oceny powstania przewlekłości po stronie organu. W tym miejscu należy wskazać, że sąd administracyjny ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia, a nie na dzień orzekania. Należy zaznaczyć, iż sąd bierze pod uwagę jedynie te zdarzenia, które miały miejsce przed wniesieniem skargi na bezczynność, ponieważ wyłącznie te zdarzenia są rozstrzygające dla oceny tego zarzutu. Z tego względu podniesione przez skarżącego kasacyjnie w piśmie z 29 października 2025 r. okoliczności nie mogły zostać uwzględnione. Podniesiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo niekompletnych akt sprawy oraz wydanie orzeczenia na własnych ustaleniach jest nieuzasadniony. Wskazana w skardze kasacyjnej okoliczność, iż w Biuletynie Informacji Publicznej UG Pszczyna nie znajdują się informacje o zamiarze udzielenia zamówienia publicznego na wykonanie opinii hydrologicznej nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, gdyż w myśl powyższego artykułu, sąd wydaje orzeczenie na podstawie akt sprawy, co obliguje go do zbadania, czy fakty i okoliczności przywoływane w konkretnej sprawie znajdują oparcie w materiale dokumentacyjnym zgromadzonym w aktach administracyjnych. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy organ I instancji rozesłał do trzech podmiotów zaproszenia do złożenia oferty cenowej na wykonanie ekspertyzy elektronicznej (k. 207,208,209 akt administracyjnych) oraz uzyskał odpowiedź jednego z adresatów na powyższe zapytanie (k. 211, 212 akt administracyjnych). Skarżący kasacyjnie w motywach środka odwoławczego nie wskazał również na jakich dokumentach poza aktowych oparł się w jego ocenie Sąd pierwszej instancji, stąd niemożność prawidłowego zweryfikowania tego zarzutu przez NSA. Ponadto, należy podkreślić, że aby skutecznie podważyć ustalenia faktyczne, należy podnieść zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. czego nie uczyniono. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21, czy z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1436/22). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w sposób sformułowany w petitum skargi kasacyjnej nie mógł przynieść skutku oczekiwanego przez jej autora. Uwzględniając całość powyższego, wobec bezzasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.