III OSK 2727/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 170/24 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2023 r., nr SKO Gd/6269/22 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zgody posiadacza nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 170/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 19 grudnia 2023 r., nr SKO Gd/6269/22 uchylającą w całości decyzję Starosty Starogardzkiego z 24 października 2022 r., nr OS.613.20.2021 i wymierzającą M.K. administracyjną karę pieniężną za usunięcie siedmiu drzew z terenu działki ew. nr [...] obr. [...] położonej w S., bez zgody posiadacza nieruchomości w łącznej kwocie 45.090 zł. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M.K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 podczas gdy, jak wskazywał skarżący w toku postępowań organu oraz postępowania przed Sądem I instancji – o fakcie, iż działa na terenie cudzej nieruchomości nie wiedział, zatem trudno tu mówić o sytuacji, gdzie skarżący świadomie działał na terenie cudzej nieruchomości, a tym samym dokonywał usunięcia drzew bez zgody posiadacza nieruchomości; skarżący działał w przekonaniu, iż wycinane drzewa są jego własnością; 2. art. 89 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie, tj. w szczególności nieuwzględnienie ust. 3 tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości kary pieniężnej za usunięcie drzew, a także naruszenie zasad postępowania administracyjnego tj. 1. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz 2. zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a k.p.a.). Wobec braku uwzględnienia w swoich rozważaniach okoliczności wynikających wprost z akt sprawy, a na które to okoliczności Sąd I instancji w ogóle nie zwrócił uwagi, tj. brak możliwości określenia rodzaju drzewa, jak również wielkości jego pnia, stanu tego drzewa, co ma bezpośredni wpływ na określenie wysokości kary pieniężnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego oświadczył również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący dokonał usunięcia przedmiotowych drzew bez zgody właściciela wskazanej nieruchomości, ponieważ nie posiadał on wiedzy, że drzewa, których usunięcie zlecił, nie były położone w granicy jego nieruchomości. Przy zakupieniu przedmiotowej nieruchomości od poprzedniego właściciela, skarżący został poinformowany, że drzewa te zostały nasadzone przez niego i znajdują się w obrębie nabywanej nieruchomości. Zapewnienie skarżącego również o fakcie dokonania nasadzenia tych drzew przez poprzedniego właściciela tej nieruchomości skłaniało ku temu przekonaniu i skarżący nie miał cienia wątpliwości, iż może być inaczej. Powyższa okoliczność w ocenie skarżącego kasacyjnie powinna być łagodzącą dla całej sprawy, w szczególności w kontekście posiadanego przez organ uprawnienia do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Dalej podkreślono, że dopiero nałożenie kary administracyjnej przez organ I instancji spowodowało, iż skarżący został uświadomiony jak specyficzne jest nasadzenie tych drzew, które powoduje powstanie po stronie skarżącego i organu swoistego stosunku współwłasności tych drzew, choć w konsekwencji - jak wynika z obu decyzji i wyroku Sądu I instancji - jedynie ich własności po stronie organu. Z powyższym faktem skarżący się nie zgodził i w dalszym ciągu podtrzymał swoją argumentację, iż to on był jedynym właścicielem usuniętych drzew. Skarżący wskazywał również, iż w związku z faktem, że przedmiotowe drzewa w toku rozrostu coraz bardziej napierały na ogrodzenie, jak również na skutek negatywnego wpływu warunków atmosferycznych zagrażały one w znacznym stopniu ogólnemu bezpieczeństwu, jak i możliwości zniszczenia nieruchomości skarżącego, a nadto ich wysokość powodowała możliwość powstania szkody w związku z dotykaniem linii średniego napięcia, podjęcie działań zmierzających do ich wycięcia było w ocenie skarżącego konieczne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sytuacji zachodziły znamiona wskazane w art. 83f ustawy o ochronie przyrody wskazujące na wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, a konkretnie wyszczególnione w ust. 1 pkt 13 wskazujące na prowadzenie akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia. Niemniej tej argumentacji nie podzielił ani Starosta Starogardzki ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani też Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie zauważył, że w toku całości przeprowadzonych przez organy oraz Sąd I instancji postępowań oraz podnoszonej przez skarżącego argumentacji, żaden z w/w nie odniósł się do kwestii własności lub współwłasności tych wyciętych drzew, jak również do podnoszonej przez skarżącego kwestii przebiegania linii granicznej jego nieruchomości przez nasadzone drzewa. Powyższego w swej decyzji również nie wykazał Sąd I instancji, co w ocenie skarżącego kasacyjnie powoduje zaistnienie domniemania, iż ani organy ani Sąd I instancji powyższego nie kwestionują. Skoro tak, to już li tylko na tej podstawie należy uznać wadliwość wydanej decyzji organu II instancji, który pomimo braku stwierdzenia własności nasadzeń i tak wydał decyzję obciążającą skarżącego karą administracyjną. W swojej decyzji organ II instancji skupił się tylko na określeniu gatunków drzew, jakie rosły w tym miejscu oraz ustaleń co do wysokości nałożonej kary administracyjnej. Jednak kluczowa kwestia - podnoszona wielokrotnie przez skarżącego - do kogo należały te drzewa nie została w dalszym ciągu rozpoznana. W zakresie wyliczeń wysokości nałożonej kary jak również opinii przeprowadzonej przez biegłego w toku ustaleń prowadzonego przez Starostę Starogardzkiego wskazano, że ustalenia organu były niekompletne i zakładały błędne założenia, zaś opinia, co również podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, była sporządzona w sposób nieprawidłowy. Organ II instancji podkreślił również, z czym zgadza się skarżący kasacyjnie, iż niedopuszczalne było dokonywanie obliczeń szerokości pnia ściętych drzew na podstawie zdjęć ujawnionych w portalu google maps. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że posiada nadal wątpliwości co do prawidłowego oznaczenia drzew o nr 1, 2, 9, 10, 11, 12 i 13, co Sąd I instancji skwitował jedynie dość enigmatycznym stwierdzeniem, nie wyjaśniając w ocenie skarżącego tej kwestii, iż katalog dowodów w postępowaniu administracyjnym jest katalogiem otwartym. Kontynuując Sąd I instancji wskazał, że okoliczności, iż biegły wadliwie określił gatunek części wyciętych drzew, a organ I instancji wadliwość tą sanował na podstawie innych dowodów nie pozwala zdaniem skarżącego kasacyjnie na uznanie, iż w niniejszej sprawie istniały wątpliwości, które winny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, żaden z przedstawionych dowodów nie mógł w prawidłowy sposób określić rodzaju tych drzew, co mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie zauważył, iż od drzew o nr 1, 2, 9, 10, 11, 12 i 13, jak wskazało SKO ustalenie obwodu drzewa było niemożliwe z powodu braku kłody, w związku z tym przyjęto, iż obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustalono przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 %. Jednak w ocenie skarżącego kasacyjnie i to wskazanie SKO jest wadliwe, gdyż z uwagi na brak pnia nie tylko nie było możliwości ustalenia średnicy tego drzewa, ale nie można było również wskazać, czy drzewa te były obumarłe chore, a w tym przypadku karę administracyjną pomniejsza się o 50 %. Skarżący poddaje również pod wątpliwość, czy wskazane w decyzji drzewa o nr 1, 2, 9, 10, 11, 12 i 13 są tymi gatunkami, na które wskazuje organ. Z uwagi na brak kłody nie było można dokonać pomiaru obwodu pnia, niemniej w opinii skarżącego również dokładne wskazanie rodzaju/gatunku drzewa było w znacznej mierze utrudnione, a być może nawet niemożliwe. Zatem również pod tym względem wydana decyzja jest co najmniej wątpliwa, tak w zakresie określonych rodzajów drzew, jak również w zakresie wskazanej kary pieniężnej. Co więcej, Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego kwestii dot. samodzielności zgłaszania drzewa o znacznej (określonej w przepisach) grubości pnia. Zezwoleniem objęta jest wycinka np. drzewa w pasie drogowym drogi publicznej, usunięcie drzewa lub krzewu na obszarach objętych ochroną krajobrazową w granicach parku narodowego albo rezerwatu przyrodniczego. Skarżący pozostawał w przekonaniu, że usuwane przez niego drzewa są przynależnością jego nieruchomości, zaś względem grubości tych drzew, w jego ocenie nie podlegały one zgłoszeniu. Mając powyższe na uwadze wskazano, iż skarżący kasacyjnie pozostawał w przekonaniu, że działa w granicach swojej nieruchomości, był przekonany również o możliwości wycinki przedmiotowych drzew bez konieczności uzyskania stosownego zezwolenia oraz bez konieczności zgłaszania zamiaru ich wycięcia (vide art. 83f pkt 1 ust. 3a), czego zarówno Starosta, jak i SKO w ogóle nie brało pod uwagę wydając decyzje w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.; dalej: u.o.p.). W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni tego przepisu i w konsekwencji jego zastosowania, bowiem skarżący kasacyjnie nie wiedział, że działa na terenie cudzej nieruchomości, a więc nie dokonał świadomie usunięcia drzew bez zgody posiadacza nieruchomości. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu podkreślić należy, że odpowiedzialność w prawie administracyjnym ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, a więc niezależnej od winy. Odmiennie niż w prawie karnym nie ma w tym przypadku znaczenia ciężar czynu czy stopień zawinienia sprawcy, albowiem odpowiedzialność w prawie administracyjnym nie opiera się na zasadzie winy, ale na fakcie naruszenia obowiązku prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 maja 2009 r., P 64/07, por. M. Rogalski, Aksjologia administracyjnych kar pieniężnych, (w:) J. Zimmermann (red.), Aksjologia prawa administracyjnego, tom I, Warszawa 2017, s. 1198). Odpowiedzialność administracyjna co do zasady opiera się na założeniu, że dla nałożenia sankcji administracyjnej niezbędne jest jedynie ustalenie, iż podmiot obiektywnie popełnił delikt administracyjny. Pojęcie winy w prawie administracyjnym ma charakter zobiektywizowany polegający na samym stwierdzeniu naruszenia przepisów i obowiązków przypisanych podmiotowi bez konieczności oceny stopnia winy w rozumieniu prawnokarnym, czy też czysto subiektywizowanym (natężenie złej woli, braku świadomości czy też wiedzy). Wywodzenie przez skarżącego kasacyjnie, że nie miał on świadomości, iż usuwa drzewa bez zgody posiadacza nieruchomości nie ma znaczenia dla wykładni i w konsekwencji zastosowania art. 88 ust. 1 i 2 u.o.p. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 89 ust. 3 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie. Zarzut ten jest niezrozumiały, o tyle że organ odwoławczy wymierzył karę za usunięcie bez zezwolenia jedynie 7 drzew, a nie 13 jak uczynił to organ I instancji, przy czym podstawę do wymierzenia tej kary stanowił przepis art. 89 ust. 4 u.o.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 89 ust. 3 u.o.p. jest surowszy w odniesieniu do wysokości wymiaru kary, albowiem zgodnie z jego treścią jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50%. Ponadto zauważyć należy, że możliwe jest kwestionowanie skargą kasacyjną niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Skarga kasacyjna nie zawiera takiej argumentacji, co również czyni powyższy zarzut nieuprawnionym. Oceniając powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego dodać należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż za ich pomocą skarżący kasacyjnie usiłuje zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane w sprawie oraz ocenę prawną zawartą w zaskarżonym wyroku. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Argumenty skarżącego kasacyjnie, że stan faktyczny sprawy jest odmienny niż przyjęły to organy, choćby co do oznaczenia drzew, czy też ich obwodu, przebiegu granicy, czy współwłasności drzew, czy ich stanu sanitarnego nie mogą zostać uwzględnione, albowiem w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, którym to zarzutem kwestionowano by prawidłowość ustaleń stanu faktycznego dokonanych w sprawie. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że skoro istnieją tego rodzaju wątpliwości w odniesieniu do ustalenia stanu faktycznego sprawy, to należało odstąpić od wymierzenia kary w oparciu o art. 189 k.p.a., wskazać należy, że powołany powyżej przepis nie pozwala na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w przywołanych przez skarżącego kasacyjnie warunkach. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.