III OSK 2723/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.W. i H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 467/19 w sprawie ze skarg T.W. i H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi T.W. i H.W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] kwietnia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjnej z częścią socjalno-biurową, na terenie obejmującym działki o nr ewid.: [...] w miejscowości [...] (dalej: decyzja środowiskowa). Odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2018 r. wnieśli skarżący. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Pismem z 25 lipca 2018 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 855/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję organu II instancji. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło w całości decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2018 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy uznał, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia nie obejmuje nieruchomości, które stanowiłyby przedmiot własności (lub innego prawa rzeczowego) skarżących. Ponadto zgodnie z aktami postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Targowo Podgórne, skarżący nie byli stronami postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Skargi na powyższą decyzję z [...] kwietnia 2019 r. wnieśli skarżący. Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że skarżący w toku postępowania administracyjnego powoływali się na przesłanką wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Organ I instancji wznowił postępowanie na tej podstawie postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Sąd I instancji podkreślił, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, nie zawarto żadnych zarzutów. Organ odwoławczy przyjął, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia w fazie eksploatacji nie obejmuje nieruchomości, która stanowi przedmiot własności skarżących. Wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wynikające z wyroku z 6 grudnia 2018 r., organ odwoławczy ustalił położenie wszystkich nieruchomości wskazywanych przez skarżących i w sposób przekonujący, w oparciu m.in. o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wykazał, że znajdują się one poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia. Oddziaływanie to ogranicza się jedynie do sąsiednich działek – dwóch po stronie zachodniej i trzech po stronie wschodniej od terenu przedsięwzięcia. Najbliżej położona działka skarżącego znajduje się natomiast ok. 69 m na południe od granicy działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie i oddzielona jest m.in. dwujezdniową drogą krajową nr 92. Natomiast najbliżej położona działka skarżącej oddalona jest o ok. 1.18 km (367 m w przypadku działek opisanych w zamkniętej księdze wieczystej). W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie skarżący nie dysponowali interesem prawnym pozwalającym na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący nie wskazali w jaki sposób przedsięwzięcie ma oddziaływać na ich nieruchomość. Nie kwestionowali też żadnych ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy "nie miał podstawy do takiego rozstrzygnięcia procesowego, jakie zastosował". Istotna jest jednak ocena, czy analizowane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, kwestia ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, a uchybienie organu traktować należy wyłącznie jako uchybienie formalne. Postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy, chociaż zakończone rozstrzygnięciem o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji, zostało należycie przeprowadzone, a organ zajął stanowisko merytoryczne. Formalne umorzenie postępowania w miejsce "decyzji odmownej" samo w sobie nie uzasadnia stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu istotnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący formułując na wstępie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości przepisanej, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) oraz art 3 § 1 i § 2 pkt 1, art 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 oraz art. 147 k.p.a. Polegało to na błędnym uznaniu, że skarżący nie posiadali legitymacji do złożenia wniosków o wznowienie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym skutecznej obrony swoich praw w tym postępowaniu oraz uniemożliwienie skarżącym wykonywania ich uprawnień jako stron. Po drugie, art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art 3 § 1 i § 2 pkt 1, art 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art 135 i art. 153 p.p.s.a. przez brak zastosowania się do wytycznych, wniosków i argumentów sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 6 grudnia 2018 r. Dotyczyło to w szczególności kwestii, czy nieruchomości skarżących znajdowały się w obszarze objętym oddziaływaniem przedsięwzięcia. W konsekwencji naruszona została wyrażona "w tym przepisie" zasada związania organu administracji publicznej, jak i sądu administracyjnego oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa) w związku z art. 28 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że organy obu instancji prawidłowo orzekły, że skarżący nie mogą zostać uznani za strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne. Po drugie, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: k.c.) w związku z art. 28 k.p.a. Polegało to na podzieleniu stanowiska organów, że skarżący nie mogli zostać uznani za strony postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T.K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej ewentualnie o jej oddalenie. Ponadto uczestnik postępowania wniósł o zasądzenie o kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do kwestionowania oceny prawnej i faktycznej w zakresie legitymacji procesowej skarżących do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej z [...] kwietnia 2009 r. Nie jest bowiem kwestionowane przez Sąd I instancji, jak i przez organy, których decyzje były kontrolowane przez ten Sąd, że źródłem interesu prawnego skarżących może być prawo własności działek pozostających w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia zrealizowanego na podstawie powołanej decyzji środowiskowej. Nie jest w szczególności kwestionowane, że interes prawny skarżących musiał zostać oceniony na podstawie art. 28 k.p.a., a jego źródłem mogły być zarówno przepisy art. 140 k.c., jak i przepisy ustawy środowiskowej. Wbrew więc zarzutom kasacyjnym, wykładnia tych przepisów nie jest kwestionowana, natomiast sporne pozostaje ich zastosowanie w ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym, w tym także w świetle oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 855/18. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że skarżący nie posiadali legitymacji do złożenia wniosków o wznowienie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Tarnowo Podgórne w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo również orzekł, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy właściwie wykonał wytyczne wynikające z powołanego wyżej wyroku w sprawie IV SA/Po 855/18. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art 3 § 1 i § 2 pkt 1, art 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art 135 i art. 153 p.p.s.a., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 oraz art. 147 k.p.a. Wynika to z tego, że w wyroku z 6 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanął na stanowisku, że z akt administracyjnych nie wynikało wówczas, jaki jest faktycznie obszar oddziaływania przedsięwzięcia. Znajdujące się w aktach sprawy odpisy ksiąg wieczystych pozwalały na ustalenie działek będących własnością skarżących. Jednak w aktach sprawy, jak również w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, brak było informacji, gdzie konkretnie położone są nieruchomości stanowiące własność skarżących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustalił położenie wszystkich nieruchomości wskazywanych przez skarżących i w sposób przekonujący, w oparciu m.in. o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wykazał, że znajdują się one poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia. Oddziaływanie to ogranicza się jedynie do sąsiednich działek – dwóch po stronie zachodniej i trzech po stronie wschodniej od terenu przedsięwzięcia. Najbliżej położona działka skarżącego znajduje się natomiast ok. 69 m na południe od granicy działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie i oddzielona jest m.in. dwujezdniową drogą krajową nr 92. Działka ta oznaczona jest nr ewid. [...] i stanowi wąski pasek sąsiadujący na całej długości z licznymi działkami o kształcie prostokątów. Organ prawidłowo przyjął, że nie podlega ona immisjom w zakresie hałasu, zanieczyszczenia powietrza ze strony nieruchomości leżących po drugiej stronie dwupasmowej drogi krajowej nr 92. Natomiast najbliżej położona działka skarżącej oddalona jest o ok. 1.18 km oraz 367 m w przypadku działek opisanych w zamkniętej księdze wieczystej. Ponadto na oddziaływaniu przedsięwzięcia na własność działek opisanych w zamkniętej księdze wieczystej koncentrują się również zarzuty skargi kasacyjnej. Jednak z akt sprawy oraz informacji dostępnych Sądowi z urzędu wynika natomiast, że powołana przez skarżących księga wieczysta nr [...] prowadzona dla działek nr ewid. [...] została w 2015 r. zamknięta wobec przeniesienia całego obszaru do księgi wieczystej nr [...]. Przeniesienie to było skutkiem decyzji o realizacji inwestycji drogowej i wiązało się również z przeniesieniem prawa własności tej nieruchomości (należącego do tej pory do skarżącej) na Skarb Państwa. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty podnoszące nieprawidłowe zastosowanie art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej w związku z art. 28 k.p.a., jak i art 140 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis p.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia tego rodzaju kosztów na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę.