III OSK 2704/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 219/23 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. nr KOC/6084/Oś/15 w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 219/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...], na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. nr KOC/6084/Oś/15 w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Prezydent [...] decyzją nr 468/OS/2009 z dnia 6 maja 2009 r. nałożył na Międzyzakładową Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą w [...] (zwaną dalej "Spółdzielnią"), obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego powierzchni terenu działek przy ul. [...] poprzez usunięcie ziemi z gruzem nawiezionej w formie nasypu do poziomu poprzedniego działki, tj. obniżenia poziomu obecnego o średnio 2m, w terminie do 30 listopada 2009 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej jako: "Kolegium", decyzją z 9 lipca 2009 r. (sygn. akt KOC/2354/OŚ/09) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wnioskiem z 17 czerwca 2010 r. Spółdzielnia wystąpiła o uchylenie decyzji Prezydenta [...] nr 468/OS/2009 z 6 maja 2009 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją nr 101/OS/2011 z 10 lutego 2011 r. Prezydent [...] uchylił swoją decyzję i jednocześnie zobowiązał Spółdzielnię do uiszczenia na rzecz budżetu [...] opłaty w wysokości 1.700.000 zł, mającej odpowiadać wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Decyzja ta wydana została m.in. w oparciu o art. 362 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej: "p.o.ś." Prezydent podkreślił, iż określona powyższą decyzją kwota została ustalona przez biegłego sądowego, i jest ona równa "rzeczywistemu kosztowi usunięcia nawiezionej masy ziemi". Spółdzielnia wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w części zobowiązującej odwołującą do uiszczenia opłaty. Decyzją z 27 czerwca 2011 r. (sygn. akt KOC/1391/Oś/ll) Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że decyzja Prezydenta [...] z 6 maja 2009 r. wydana została na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Stosownie natomiast do art. 362 ust. 1 p.o.ś., w przypadku braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia działań, o których mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do uiszczenia na rzecz budżetów właściwych gmin (...) kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż wykonanie obowiązku, nałożonego decyzją Prezydenta [...] z 6 maja 2009 r., nie jest już możliwe, i to w znacznej mierze z winy Spółdzielni, nie wykonała ona bowiem owego obowiązku w zakreślonym przez organ pierwszej instancji terminie. Organ uznał zatem, że rozważenie zastosowania w stosunku do owej Spółdzielni instytucji przewidzianej przez art. 362 ust. 3 ustawy jest w pełni zasadne. Kolegium zgodziło się jednak z odwołującą, iż kwota zadośćuczynienia za powstałe w stanie środowiska szkody ustalona została w sposób całkowicie dowolny, bez przeprowadzenia w tym zakresie praktycznie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Organ pierwszej instancji ograniczył się w tej mierze do ustaleń dokonanych przez jednego z kilku występujących w niniejszej sprawie biegłych. Organ wskazał, że biegły A.B. (opinia z 23 września 2010 r.), stwierdził m.in., iż "straty w wartościach przyrodniczych powstałe w wyniku nawiezienia ziemi na działkę nr 5 oraz niewykonanie decyzji o przywróceniu do stanu właściwego, nie są możliwe do określenia w sposób kompleksowy w kategoriach ekonomicznych - wartości przyrodnicze są niepoliczalne. Jednym z elementów działania w kierunku przywrócenia wartości przyrodniczych jest konieczność usunięcia nawiezionej ziemi. Koszt zdeponowania jej we właściwym miejscu wynosi szacunkowo 1 700 000 zł. Powyższe oznacza, że ww. kwota, do uiszczenia której zobowiązano Spółdzielnię, to nieustalona wysokość szkód wynikłych z naruszenia przez Spółdzielnię stanu środowiska, lecz koszt wywozu i zdeponowania w nowym miejscu nawiezionej bezprawnie ziemi. Art. 362 ust. 3 p.o.ś. nie daje podstaw do obciążania kogokolwiek tego rodzaju kosztami. Zdaniem Kolegium, szkoda w stanie środowiska nie zawsze jest tym samym, co koszty likwidacji owych szkód. Kolegium wskazało, iż w toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy organ pierwszej instancji powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia wysokości rzeczywistej szkody powstałej w stanie środowiska na terenie działek w wyniku działań niezgodnych z prawem, określić stopień przyczynienia się do powstania owych szkód przez Spółdzielnię i dopiero po dokonaniu owych ustaleń, w zależności od ich wyniku, wydać nową decyzję na podstawie art. 362 ust. 3 p.o.ś., albo umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Biegli sądowi dokonali wyceny rzeczywistej szkody powstałej w stanie środowiska na terenie ww. działek w wyniku działań niezgodnych z prawem, tj. nawiezienia ziemi z gruzem oraz zmiany ukształtowania terenu i stosunków wodnych, i ustalili m.in., że koszt kompensacji siedliska łęgowego wynosi 316.494 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr 145/OS/2012 z 22 lutego 2012 r. Prezydent [...] zobowiązał Spółdzielnię do uiszczenia na rzecz budżetu [...] opłaty w wysokości 316.494 zł, mającej odpowiadać wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium, decyzją z 20 września 2012 r., nr KOC/1687/OŚ/12, w pkt 1 na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 362 ust. 3 p.o.ś., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wysokości należnej opłaty mającej odpowiadać wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska i ustaliło wysokość tej opłaty na kwotę 298.911,00 zł; w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W wyniku rozpoznania skargi WSA w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2738/12 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z 22 lutego 2012 r. wskazując m.in. na niewłaściwy tryb postępowania organu. W związku z powyższym wyrokiem Prezydent [...] zawiadomieniem z 23 stycznia 2014 r. poinformował o wszczęciu postępowania w trybie art. 362 ust. 3 p.o.ś., a następnie decyzją z 16 września 2015 r. nr 915/OS/2015 zobowiązał Spółdzielnię do uiszczenia na rzecz budżetu [...] kwoty pieniężnej w wysokości 268.518,80 zł odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez SKO. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla zastosowania instytucji przewidzianej w art. 362 ust. 3 p.o.ś., tj. do nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku uiszczenia kwoty pieniężnej na rzecz budżetu gminy, konieczne jest łączne zaistnienie następujących przesłanek: • podmiot ów negatywnie oddziałuje na środowisko, przy czym zauważyć należy, iż oddziaływanie to nie zawsze musi być utożsamiane z określonym działaniem lub zaniechaniem takiego podmiotu; do uznania, że podmiot negatywnie oddziałuje na środowisko wystarczyć może na przykład ustalenie, że podmiot ów jest właścicielem gruntu, na którym zaistniało zdarzenie skutkujące negatywnym wpływem na środowisko; • w wyniku tego negatywnego oddziaływania powstała szkoda w środowisku, nie ma możliwości nałożenia na ten podmiot obowiązku podjęcia jednego z działań, o których mowa w art. 362 ust. 1 p.o.ś., w tym - nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Poza tym dla prawidłowego zastosowania rzeczonej instytucji konieczne będzie ustalenie wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska, spowodowanego negatywnym oddziaływaniem na nie przez określone podmiot. Zdaniem Kolegium wymienione przesłanki ziściły się. Organ zwrócił uwagę, że nie ma wątpliwości co do tego, że doszło do podwyższenia terenu objętego zaskarżoną decyzją. Jednocześnie Kolegium zgodziło się zarówno z odwołującą, jak i z organem pierwszej instancji, iż doprowadzenie przedmiotowego gruntu do stanu sprzed nawiezienia ziemi (podwyższenia) nie jest już możliwe, wobec realizacji na tym terenie osiedla mieszkaniowego. Konstatacja ta otwiera drogę do nałożenia na odwołującą opłaty, o której mowa w art. 362 ust. 3 p.o.ś. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Kolegium, Spółdzielnia zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 362 ust. 5 p.o.ś. w zw. z art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, dalej jako: "o.p." - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 189g k.p.a. oraz innych przepisów k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W motywach powołanego na wstępie wyroku WSA stwierdził, że ziściły się przesłanki do nałożenia na Spółdzielnię opłaty za szkodę wyrządzoną w środowisku. Bezsporne jest, że doszło do podwyższenia terenu objętego zaskarżoną decyzją, najprawdopodobniej poprzez nawiezienie ziemi z gruzem i innych odpadów, jak i, że doszło do szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Właścicielem działek w chwili ujawnienia faktu niedozwolonego podwyższenia była Spółdzielnia. Poza tym nie ma wątpliwości także co do faktu, że doprowadzenie przedmiotowego gruntu do stanu sprzed nawiezienia ziemi (podwyższenia) nie jest już możliwe, wobec realizacji na tym terenie osiedla mieszkaniowego. Konstatacja ta otwiera zatem drogę do nałożenia na Spółdzielnię opłaty, o której mowa w art. 362 ust. 3 p.o.ś., co też organy zasadnie uczyniły. Ponadto wysokość szkody wynikłej z naruszenia stanu środowiska, spowodowanego negatywnym oddziaływaniem Spółdzielni, nie została ustalona w sposób dowolny przez organ pierwszej instancji, lecz w oparciu przede wszystkim o operaty sporządzone przez biegłych sądowych i inną dokumentację. Odnosząc się do głównego zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 362 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 68 o.p., art. 7 i art. 77 w zw. art. 189g k.p.a., i uznanie, iż w sprawie nie doszło do przedawnienia, WSA wskazał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy działu IVa k.p.a. z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego przed dniem 1 czerwca 2017 r. (postępowanie wszczęto 23 stycznia 2014 r.), to jest przed dniem wejścia w życie przepisów zawartych w tym dziale. Ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia, zdaniem WSA, decyzja organu I instancji konkretyzująca obowiązek i ustalająca wysokość zobowiązania została wydana 16 września 2015 r., a więc niewątpliwie z zachowaniem terminu z art. 68 § 1 o.p. Bez znaczenia jest w związku z tym, że decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero 24 listopada 2022 r., ponieważ zasadnicze znaczenie dla przerwania biegu terminu przedawnienia miało wydanie decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła Spółdzielnia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. a art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez akceptację przez Sąd I instancji dokonanego przez organy naruszenia art. 68 o.p. polegającego na wydaniu decyzji obciążającej skarżącą administracyjną karą pieniężną, w sytuacji gdy w sprawie doszło do przedawnienia, 2) art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 op. w zw. z art. 208 § 1 op. w zw. z art. 68 § 1 i § 5 o.p., przez pominięcie przez Sąd I instancji, że nastąpiło przedawnienie zobowiązania w zakresie administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym należało uchylić decyzje oraz umorzyć postępowanie w sprawie o ustalenie opłaty, 3) art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 174 § 1 pkt 2 p .p .s. a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji, że skarżąca wybudowała osiedle domów jednorodzinnych na terenie objętym zaskarżonym postępowaniem na warunkach i zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym w przepisanym trybie, nadto na terenie sąsiadującym inne podmioty także zrealizowały podobne osiedla i żaden z nich nie został obciążony karą administracyjną przewidzianą w art. 362 ust. 3 p.o.ś., 4) art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 174 § 1 pkt 2 p. p. s. a. w zw. z art.77 i 80 k.p.a. przez odrzucenie przez Sąd I instancji wniosków specjalistów, które są zawarte w opiniach przedstawionych przez skarżącą, kwestionujących naruszenie przez Spółdzielnię środowiska oraz wskazujących na brak szkody w tym środowisku. W zakresie prawa materialnego skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie: 1) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 362 ust. 5 p.o.ś. w zw. z art. 68 § 1 i § 5 o.p., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 362 ust. 1-3 p.o.ś., przez zastosowanie tych przepisów w warunkach postępowania przez Skarżącą zgodnie z zatwierdzonym projektem i ostateczną decyzją zezwalającą na budowę osiedla, na istniejących rzędnych, nadto wszczęcie postępowania z tych przepisów wyłącznie przeciwko skarżącej, z pominięciem podmiotów realizujących osiedla mieszkaniowe [...], na analogicznych rzędnych świadczy o nierównym traktowaniu, 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 362 ust. 3 p.o.ś. w warunkach przeznaczenia przedmiotowych działek jak i terenów przyległych pod budownictwo mieszkaniowe i braku rzeczywistej szkody dla środowiska. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że termin przedawnienia zobowiązania ustalonego w dniu 16.09.2015 r. przedawnił się z dniem 31 grudnia 2020 r. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie wejście do obrotu zaskarżonej decyzji SKO nastąpiło po upływie terminu zobowiązania podatkowego, co stanowiło naruszenie art. 59 § 1 pkt 9 oraz art. 68 § 1 i 5 o.p., gdyż zobowiązanie to w momencie doręczenia decyzji, tj. 8 grudnia 2022 r., już wygasło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną cechuje wysoki stopień sformalizowania. Tego rodzaju środek odwoławczy winien spełniać formalną poprawność konstrukcji przewidzianej dla tego rodzaju pisma (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Zarzucając sądowi wojewódzkiemu naruszenie określonych przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać konkretne przepisy, których naruszenia – jego zdaniem – dopuścił się sąd pierwszej instancji, a przez co należy rozumieć określenie takich przepisów zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. Sąd kasacyjny nie może bowiem sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej i szczegółowo je uzasadnić. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, czy do formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, bądź też do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera szereg uchybień formalnych i nieścisłości, co czyni ją w efekcie nieskuteczną. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut przedawnienia, sformułowany w punktach: I.1, I.2, II.1. jako naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego. Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Odnosząc się do zarzutu przedawnienia w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga kasacyjna wadliwie określa należność, o której mowa w art. 362 ust. 3 p.o.ś., jako administracyjną karę pieniężną. Pojęcie administracyjnej kary pieniężnej zostało unormowane w art. 189b k.p.a. Przepis ten stanowi, że przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że administracyjną karą pieniężną jest dolegliwość wyrażona w pieniądzu, nakładaną w drodze decyzji administracyjnej, którą prawodawca określa mianem administracyjnej kary pieniężnej (por. np. M. Wincenciak, Kara biegnąca – istota i funkcje, PUG 11/2025, s. 24-31). W systemie prawa administracyjnego oprócz administracyjnych kar pieniężnych można wyróżnić inne instrumenty finansowe, które niewątpliwie stanowią dolegliwość dla podmiotu, na który są nakładane, określane jako: opłata podwyższona (np. art. 292 p.o.ś.), opłata dodatkowa (np. art. 24 ust. 1a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 199). Przepis art. 362 ust. 5 p.o.ś. stanowi, że do należności z tytułu obowiązku uiszczenia kwoty pieniężnej, o której mowa w ust. 3, stosuje się przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują organowi ochrony środowiska właściwemu do nałożenia obowiązku. Skoro zatem ustawa w art. 362 ust. 5 p.o.ś. w odniesieniu do zobowiązań pieniężnych, określonych w ust. 3 używa sformułowania "należność" i nie posługuje się w tym artykule pojęciem kary pieniężnej, zarazem używają go w innych artykułach tej ustawy, to nie ma podstaw aby kwotę pieniężną nakładaną na podstawie powołanego przepisu uznać za administracyjną karę pieniężną. Jak już wspomniano, z przepisu art. 362 ust. 5 p.o.ś. wynika obowiązek stosowania przepisów działu III o.p., w którym to dziale znajdują się również regulacje dotyczące przedawnienia. W konsekwencji uznać należało, że w odniesieniu do należności, o której mowa w ust. 3, należy stosować przepisy o przedawnieniu. Przepisy o przedawnieniu zostały unormowane w art. 68 – 71 o.p. Skarga kasacyjna zarzuca niezastosowanie przepisów art. 68 § 1 i 5 o.p. Przepis art. 68 § 1 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z kolei według art. 68 § 5 o.p. "Bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, niedłużej jednak niż przez 2 lata." Przepis art. 21 § 1 pkt 2 o.p., do którego odwołuje się art. 68 § 1 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W orzecznictwie NSA, dotyczącym przedawnienia zobowiązań podatkowych wyrażono pogląd, który zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie należy stosować odpowiednio do konstrukcji art. 362 ust. 3 w zw. z ust. 5 p.o.ś., według którego "Organ odwoławczy nie może po upływie terminu przedawnienia prawa do ustalenia opłaty uchylić w całości decyzji ustalającej i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (por. uchwała NSA z dnia 17 grudnia 2007 r., I FPS 5/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 22; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., II FSK 35/18, LEX nr 2865489), jak również nie może po tym terminie zmienić decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść zobowiązanego (może natomiast zmienić ją na korzyść, redukując wysokość ustalonej opłaty - por. np. wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., III FSK 4779/21, LEX nr 3333862)" - wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 409/23. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie decyzja organ odwoławczego utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nie stanowiło naruszenia terminu określonego w art. 68 § 1 o.p. Chybiony jest również argument dotyczący naruszenia 68 § 5 o.p. W rozpoznawanej sprawie bieg terminu przedawnienia nie ulegał zawieszeniu. Nietrafnie też, wśród zarzutów procesowych, skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 208 § 1 o.p. i art. 233 § 1 pkt 1 o.p. Według przepisu art. 208 § 1 o.p., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z kolei przepis art. 233 § 1 pkt 1 o.p. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołane przepisy nie mogły mieć zastosowania w postępowaniu przed organami, gdyż organy procedowały w sprawie na podstawie przepisów k.p.a., bowiem sprawa dotycząca zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 362 ust. 3 p.o.ś. jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., do której stosuje się przepisy tego kodeksu. Przypomnieć należy, że art. 362 p.o.ś. odsyła do przepisów o.p. tylko w zakresie Działu III tej ustawy. Chybione okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W zarzucie II.2 podnosi się naruszenie art. 362 ust. 1-3 p.o.ś., przez zastosowanie tych przepisów w warunkach postępowania przez Skarżącą zgodnie z zatwierdzonym projektem i ostateczną decyzją zezwalającej na budowę osiedla, na istniejących rzędnych. Budowla osiedla na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu nie dowodzi niezaistnienia negatywnego oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 362 ust. 1 p.o.ś. Okoliczność negatywnego oddziaływania na środowisko, poprzez nawiezienie ziemi z gruzem, została przesądzona w ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia 6 maja 2009 r., której ustalenia wiążą, pomimo jej uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. Analogiczny argument należy podnieść względem zarzutów II.3. i I.4. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.