III OSK 269/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 510/25 w sprawie ze skargi Powiatu Lubelskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2025 r., nr PN-II.4131.208.2025 w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w Lublinie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Powiatu Lubelskiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 października 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 510/25 po rozpoznaniu skargi Powiatu Lubelskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2025 r. nr PN-II.4131.208.2025 w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w Lublinie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Powiatu w Lublinie w dniu 26 czerwca 2025 r., na podstawie art. 12 pkt 6a oraz art. 30a ust. 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107 z późn. zm.; dalej: "u.s.p.") podjęła uchwałę nr XIII/143/2025. Zgodnie z treścią § 1 uchwały, po przeprowadzeniu debaty nad Raportem o stanie Powiatu Lubelskiego za 2024 rok Rada Powiatu postanowiła nie udzielić wotum zaufania Zarządowi Powiatu w Lublinie. W § 2 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 sierpnia 2025 r., nr PN.II.4131.208.2025, działając na podstawie art. 79 ust. 1 i ust. 3 u.s.p., stwierdził nieważność powyższej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego organ ten ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie organu nadzoru brak faktycznego odniesienia się do treści raportu o stanie powiatu podczas dyskusji przed przeprowadzeniem głosowania oraz brak stosownego uzasadnienia do podjętej uchwały skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o nieudzielaniu wotum zaufania staje się niemożliwe. W konsekwencji, w ocenie organu, podjęcie przedmiotowej uchwały z pominięciem obowiązku rozpatrzenia Raportu o stanie Powiatu Lubelskiego podczas sesji oraz przeprowadzenia faktycznej debaty nad tym dokumentem, bez uzasadnienia wskazującego, jakie przesłanki przesądziły o nieudzieleniu wotum zaufania Zarządowi Powiatu w Lublinie za 2024 rok, stanowi istotne naruszenie art. 12 pkt 6a w związku z art. 30a ust. 4 i 9 u.s.p. Tym samym zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały z 26 czerwca 2025 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Powiat Lubelski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który przywołanym wyrokiem z 30 października 2025 r. uwzględnił skargę i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowej rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 85 ust. 3 u.s.p., gdyż złożenie skargi zostało poprzedzone podjęciem przez Radę Powiatu w Lublinie stosownej uchwały z dnia 28 sierpnia 2025 r., w której upoważniono Przewodniczącego Rady Powiatu w Lublinie do wniesienia skargi do Sądu oraz do reprezentowania Rady Powiatu w Lublinie w postępowaniu sądowym dotyczącym skargi na rozstrzygnięcie Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2025 r., nr PN.II.4131.208.2025. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 wskazał, że w sytuacji, gdy w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady prawa do ochrony sądowej, w szczególności - jak w rozpoznawanej sprawie - konfliktu pomiędzy organem stanowiącym a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, Przewodniczący Rady Powiatu, działający na podstawie upoważnienia udzielonego uchwałą Rady Powiatu, był uprawniony do wniesienia w imieniu Powiatu Lubelskiego skargi, i jak również dalszego reprezentowania go w postępowaniu sądowym. Tym samym wyrażone w sprawie stanowisko Zarządu Powiatu Lubelskiego (dalej: "uczestnik postępowania") opowiadające się za koniecznością odrzucenia skargi z powodu braku należytej reprezentacji Powiatu Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, iż podczas sesji Rady Powiatu w dniu 26 czerwca 2025 r. nie przeprowadzono faktycznej debaty nad Raportem, jak również jej nie uzasadniono, co miało przesądzić o nieudzieleniu wotum zaufania Zarządowi Powiatu w Lublinie za 2024 r., stanowiąc tym samym istotne naruszenie art. 12 pkt 6a w zw. z art. 30a ust. 4 i 9 u.s.p. Z treści protokołu XIII sesji Rady Powiatu w Lublinie z dnia 26 czerwca 2025 r. wynika, że rozpatrzenie Raportu o stanie Powiatu Lubelskiego za 2024 r. i podjęcie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w Lublinie ujęte zostało w punkcie 5 porządku obrad. W protokole zawarto informację, że Raport o stanie Powiatu Lubelskiego za 2024 r. został umieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Lublinie, by każdy z mieszkańców mógł się z nim zapoznać. Jednocześnie w toku sesji w dniu 26 czerwca 2025 r. Raport o stanie Powiatu Lubelskiego za 2024 r. został przedstawiony przez Sekretarza Powiatu w formie prezentacji multimedialnej. Nie budzi zatem wątpliwości i nie było kwestionowane przez organ, że radni zapoznali się z treścią Raportu. Zgodnie z dalszą treścią protokołu Przewodniczący poinformował, że żaden z mieszkańców powiatu nie zgłosił chęci zabrania głosu podczas debaty w trybie określonym w art. 30a ust. 7 u.s.p. i otworzył debatę nad Raportem o stanie Powiatu Lubelskiego za 2024 r. W protokole wskazano następnie, że "Nie zadano ani jednego pytania. Nikt z Radnych nie zabrał głosu. Nikt z Radnych nie zgłosił uwag do Raportu". Następnie głos zabrał Przewodniczący Rady X.X., który przedstawił stanowisko dotyczące zarówno wotum zaufania, sprawozdania finansowego, jak i udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu. W protokole zacytowano wypowiedź Przewodniczącego zaczynającą się od słów "Rozpoczynamy dyskusję na temat wyrażenia wotum zaufania dla Zarządu Powiatu oraz udzielenia Zarządowi absolutorium". W rozpoczętej w ten sposób dyskusji zabrali głos radni [...] Po zakończeniu dyskusji Przewodniczący Rady odczytał projekt uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w Lublinie, stanowiący załącznik nr 15 do protokołu. Zgodnie z treścią protokołu oddano 27 głosów: 13 głosów za udzieleniem wotum, 14 głosów przeciw, nikt nie wstrzymał się od głosu. Wobec niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania, w protokole stwierdzono podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Analizując powyższy materiał dowodowy Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały procedury określonej w art. 30a u.s.p. Wprawdzie z art. 21 ust. 2 u.s.p. wynika, że radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co niewątpliwie dotyczy także udziału w dyskusjach i głosowaniach, ale udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. W konsekwencji brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem o stanie powiatu nie może skutkować stwierdzeniem, że naruszono wymogi podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania wynikające z art. 30a u.s.p. i że uchwała rady powiatu jest z tego powodu niezgodna z prawem. Wobec powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym niezasadnie stwierdził naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 30a ust. 4 i 9 u.s.p. Sąd pierwszej instancji nie znalazł również podstaw do podzielenia drugiego zarzutu wskazanego przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, o braku uzasadnienia podjętej uchwały. W pierwszym rzędzie Sąd zauważył, że obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za niezbędne składniki każdej uchwały. Wskazówką w tym zakresie mogą być przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "rozporządzenie") do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Wprawdzie uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie wotum zaufania nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, gdyż nie zawierają generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, jednakże brak jest przeszkód, aby odnieść do nich zasady wymienione w § 143 załącznika do rozporządzenia. Uchwała rady powiatu w sprawie wotum zaufania powinna więc zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały. Z art. 30a ust. 9 u.s.p. nie wynika obowiązek uzasadnienia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania zarządowi powiatu. W przypadku negatywnego wyniku głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania, skutkującym z mocy prawa przyjęciem, że podjęto uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania (tak jak w rozpoznawanej sprawie), jedynie treść i przebieg debaty nad raportem (o ile radni byli aktywni i zabierali głos w trakcie debaty) może stanowić uzasadnienie dla jej podjęcia. Nie sposób bowiem dla celów sporządzenia uzasadnienia takiej negatywnej uchwały zrekonstruować motywów radnych, czym się oni kierowali głosując, co ocenili oni dobrze, a co źle w przedłożonym radzie powiatu raporcie o stanie powiatu. W takich przypadkach nie jest możliwe sporządzenie następczo uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, które odzwierciedlałoby w pełni rzeczywiste motywy, intencje i argumenty głosujących, o ile nie zostały one ujawnione w toku przeprowadzonej debaty nad raportem o stanie powiatu. Wówczas wszelka kontrola zewnętrzna (organu nadzoru, a także sądowa) musi ograniczyć się do tego, czy zachowane były podstawowe reguły procesowe związane z jej podjęciem. Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji uznał, że uchwała Rady Powiatu w Lublinie z dnia 26 czerwca 2025 r. nie jest sprzeczna z prawem, a tylko istotne naruszenie prawa uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności w postępowaniu nadzorczym. Od powyższego wyroku Wojewoda Lubelski wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: - art. 30a ust. 4 w zw. z art. 12 pkt 6a u.s.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas rozpatrywania raportu o stanie powiatu nie stanowi naruszenia procedury podjęcia przez Radę Powiatu uchwały w sprawie wotum zaufania dla Zarządu Powiatu z tego tytułu, podczas gdy przeprowadzenie debaty stanowi obowiązkowy element procedury a wskutek braku realnej debaty nie dochodzi do "rozpatrzenia raportu", co jest warunkiem sine qua non podjęcia uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wotum zaufania, - art. 30a ust. 9 u.s.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania, podejmowana "z mocy prawa", nie może posiadać odrębnego uzasadnienia, podczas gdy brak uzasadnienia takiej uchwały uniemożliwia poznanie motywów radnych oraz kontrolę merytoryczną przez organ nadzoru, a w konsekwencji jest sprzeczne z zasadami legalizmu i przejrzystości działania organów publicznych wynikającymi z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, - art. 79 ust. 1 u.s.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały na podstawie tego przepisu, - co doprowadziło do wadliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez wadliwe zastosowanie art. 148 p.p.s.a. i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec powyższych zarzutów Wojewoda Lubelski zrzekając się rozprawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Dodatkowo zawnioskował o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Lubelski przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Lubelski reprezentowany przez Przewodniczącego Rady Powiatu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem 12 lutego 2026 r. uczestnik postępowania Zarząd Powiatu w Lublinie reprezentowany przez Starostę Lubelskiego w odniesieniu do odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z powodu braku podstaw uzasadniających reprezentowanie Powiatu Lubelskiego przez Przewodniczącego Rady Powiatu w Lublinie. W przypadku nieuwzględnienia przez NSA powyższego wniosku, uczestnik postępowania wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1684; dalej: "u.s.p.") uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 30a ust. 4 w związku z art. 12 pkt 6a u.s.p., poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas rozpatrywania raportu o stanie powiatu nie stanowi naruszenia procedury podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania dla zarządu powiatu. Zgodnie z art. 30a ust. 4 u.s.p. rada powiatu rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie powiatu przeprowadza się debatę. Z kolei art. 12 pkt 6a u.s.p. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie raportu o stanie powiatu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania dla zarządu z tego tytułu. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy w oparciu o powyższe regulacje prawne radni mają prawnie usankcjonowany obowiązek aktywnego (czynnego) udziału (zabierania głosu) w debacie nad raportem o stanie powiatu. Wbrew argumentom skarżącego kasacyjnie w aktualnym stanie prawnym takiego prawnie usankcjonowanego obowiązku nie ma, nie da się zatem zbudować normy odniesienia, z której wynikałoby, że zabranie głosu przez radnych w debacie nad raportem o stanie powiatu jest konieczną przesłanką zgodności z prawem całej procedury, której zwieńczeniem jest zaskarżona uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w Lublinie. Podkreślić należy, że zgodnie z cytowanym art. 30a ust. 4 u.s.p. rada powiatu rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi powiatu. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie powiatu przeprowadza się debatę, zgodnie zaś z art. 30a ust. 5 u.s.p. w debacie nad raportem o stanie powiatu radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Powyższe przepisy, w tym wymogi formalne poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla zarządu powiatu, zostały w całości przez Radę Powiatu w Lublinie wypełnione. Z protokołu XIII sesji Rady Powiatu w Lublinie z dnia 26 czerwca 2025 r. wynika, że rozpatrzenie Raportu o Stanie Powiatu Lubelskiego za 2024 r. i podjęcie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w Lublinie zostało ujęte w punkcie 5 porządku obrad. Raport został przedstawiony w toku sesji przez Sekretarza Powiatu w formie prezentacji multimedialnej. Zgodnie z treścią protokołu Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że w debacie nad Raportem o stanie Powiatu Lubelskiego za 2024 r. mogą uczestniczyć radni bez ograniczeń czasowych oraz mieszkańcy Powiatu Lubelskiego. Przewodniczący Rady poinformował też, że żaden z mieszkańców powiatu nie zgłosił chęci zabrania głosu podczas debaty i otworzył debatę nad Raportem o stanie Powiatu Lubelskiego za 2024 r. W protokole znajduje się zapis, iż nie zadano żadnego pytania i nikt z radnych nie zabrał głosu. Nikt z radnych nie zgłosił także uwag do Raportu. Następnie z protokołu wynika, że Przewodniczący Rady poinformował o rozpoczęciu dyskusji na temat wyrażenia wotum zaufania dla Zarządu Powiatu i udzielenia Zarządowi absolutorium. W dyskusji tej zabrali głos radni (10 osób). Zapisy z przebiegu posiedzenia Rady Powiatu nie są kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie. Jak wynika z art. 21 ust. 2 u.s.p. radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. W literaturze przedmiotu na tle tego przepisu i analogicznych regulacji prawnych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153) zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony, podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów jednostek samorządu terytorialnego oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest jednak poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. SIP LEX, C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, art. 21.). Doktryna dopuszcza stosowanie wobec radnego sankcji prawnych (np. w postaci pozbawienia diety) jedynie w przypadku braku udziału w ogóle w sesji rady (por. K. Wlaźlak, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, wer. el. SIP LEX). Udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów jednostki samorządu terytorialnego, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych. Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku. W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem o stanie powiatu nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 30a ust. 4 u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady powiatu w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem. Wobec tego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenia przepisów wskazanych w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej. Kolejne dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kwestii uzasadnienia uchwały Nr XIII/143/2025 Rady Powiatu w Lublinie z dnia 26 czerwca 2025 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w Lublinie, a konkretnie obligatoryjności jego sporządzenia. Zgodnie z powołanym w zarzucie skargi kasacyjnej art. 30a ust. 9 u.s.p. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie powiatu rada powiatu przeprowadza głosowanie nad udzieleniem zarządowi powiatu wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania. Należy stwierdzić, że co do zasady wszelkie projekty aktów poddawanych pod głosowanie organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego wymagają uzasadnienia, które powinno być dołączane już na etapie składania projektu uchwały pod obrady rady gminy, rady powiatu, czy sejmiku województwa. Jednakże uchwała w przedmiocie udzielenia radzie powiatu (analogicznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Jest ona bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie powiatu oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Zauważyć należy, że po zakończeniu debaty nad raportem o stanie powiatu głosowaniu podlega uchwała o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania. To zatem projekt uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest wcześniej przygotowany i poddany głosowaniu rady powiatu. Natomiast niepodjęcie takiej uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania. Skutek następuje tu z mocy prawa. Nieprzegłosowanie jednej uchwały (o udzieleniu wotum zaufania) jest równoznaczne z podjęciem innej uchwały - treściowo odmiennej (o nieudzieleniu wotum zaufania). Stąd nie jest sporządzany projekt uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania i nie jest on przedmiotem głosowania. Podjęcie takiej uchwały jest z jednej strony powiązane z negatywnym wynikiem głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu wotum zaufania, który zresztą stanowi przejaw oceny radnych raportu o stanie powiatu, a z drugiej strony jest skutkiem pewnego automatyzmu, wynikającego z treści regulacji normatywnej zawartej w art. 30a ust. 9 u.s.p. Zatem ta uchwała, o treści negatywnej, nie jest przedmiotem odrębnego głosowania. W przypadku negatywnego wyniku głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania, skutkującym z mocy prawa przyjęciem, że podjęto uchwałę o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania, jedynie treść i przebieg debaty nad raportem (o ile radni byli aktywni i zabierali głos w trakcie debaty) może stanowić uzasadnienie dla jej podjęcia. Nie sposób bowiem dla celów sporządzenia uzasadnienia takiej negatywnej uchwały zrekonstruować motywów radnych, czym się oni kierowali głosując, co ocenili dobrze, a co źle w przedłożonym radzie powiatu raporcie o stanie powiatu. W takich przypadkach nie jest możliwe sporządzenie post factum uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania, które odzwierciedlałoby w pełni rzeczywiste motywy, intencje i argumenty głosujących, o ile nie zostały one ujawnione w toku przeprowadzonej debaty nad raportem o stanie powiatu. Wówczas wszelka kontrola zewnętrzna (organu nadzoru, a także sądowa) musi ograniczyć się do tego, czy zachowane były podstawowe reguły procesowe związane z jej podjęciem (tak również NSA w wyroku z 12 stycznia 2023 r., III OSK 491/22). Z tych przyczyn brak uzasadnienia uchwały Nr XIII/143/2025 Rady Powiatu w Lublinie z dnia 26 czerwca 2025 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu w Lublinie nie stanowi naruszenia prawa, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p., co przesądza o bezzasadności zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. W pkt 2 sentencji wyroku oddalono wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez pełnomocnika będącego radcą prawnym lub adwokatem, lecz osobiście przez Przewodniczącego Rady Powiatu Lubelskiego, co oznacza, że nie mógł tu mieć zastosowania art. 205 § 2 w zw. z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez Zarząd Powiatu w Lublinie, gdyż Zarząd Powiatu w Lublinie po pierwsze nie sporządził odpowiedzi na skargę kasacyjną, lecz odpowiedź na odpowiedź na skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego, po drugie zaś w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 p.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 p.p.s.a.).