III OSK 2676/22

Dnia 5 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 1022/21 w sprawie ze skargi Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z 28 września 2021 r. nr XXXVI/466/21 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w [...] na rzecz Sejmiku Województwa Łódzkiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 1022/21 oddalił skargę Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący", "Związek") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "SKO", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 28 września 2021 r. nr XXXVI/466/21 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031". W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 28 września 2021 r. Sejmik Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1668 oraz z 2021 r., poz. 1038, dalej: "u.s.g."), oraz art. 34 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach (Dz. U. z 2021r., poz. 779, 784 i 1648, dalej: "u.o."), podjął uchwałę nr XXXVI/466/21 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019 - 2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031" (dalej: "Plan z 2021 r."). Na powyższą uchwałę Związek wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie: 1. art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 64 u.s.g. i art. 65 u.s.g. i art. 3 ust. 1-2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., dalej: "u.u.c.p.g.") oraz z art. 166 ust. 1 Konstytucji poprzez uniemożliwienie Związkowi wykonywania statutowych zadań, do realizacji których został utworzony przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, obowiązkowych zadań własnych gminy, zmierzających do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej; 2. art. 36 ust. 4 u.o. poprzez pozbawienie organów wykonawczych gmin oraz związków międzygminnych z obszaru województwa prawa do zaopiniowania projektu Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami (dalej: "WPGO") w stosunku do zmian wprowadzonych do projektu i objętych zaskarżoną uchwałą, co spowodowało wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem przepisów u.o.; 3. art. 36 ust. 5 u.o. poprzez przekazanie projektu wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami do zaopiniowania, a projektu planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska w wersji, która nie podlegała efektywnemu zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin i związków międzygminnych, co spowodowało wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem przepisów u.o.; 4. art. 36 ust. 7 u.o. w zw. z art. 5 i art. 39 ust. 1 u.o.i.ś. oraz art. 74 ust. 4 Konstytucji, poprzez wyłączenie możliwości realnego uczestnictwa w opracowywaniu planu przez społeczeństwo, z uwagi na pozbawienie go możliwości odniesienia się do ostatecznej treści projektu planu, co spowodowało wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem przepisów u.o.i.ś. oraz Konstytucji; 5. art. 34 ust. 1 u.o. i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. 9 u.o. w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 u.o. poprzez opracowanie planu gospodarki odpadami, który nie uwzględnia jednej z podstawowych zasad gospodarki odpadami, tj. zasady bliskości, oraz poprzez błędną analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami w związku z niewłaściwą identyfikacją problemów w zakresie gospodarki odpadami i uznaniem, iż nie zachodzi potrzeba budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, tj. instalacji komunalnej Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych (RZZOK) w miejscowości [...], Gmina [...], powiat [...], co spowodowało wydanie uchwały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o odpadach; 6. art. 35a ust. 1 i 2 u.o.o. poprzez nieuwzględnienie w "Planie inwestycyjnym dla województwa łódzkiego", stanowiącym załącznik do "Planu gospodarki opadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem na lata 2026-2031" instalacji komunalnej RZZOK, co spowodowało wydanie uchwały z rażącym naruszeniem przepisów u.o.; 7. art. 35 ust. 9 u.o. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości pozyskiwania środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej na budowę instalacji komunalnej w związku z nieuwzględnieniem instalacji komunalnej RZZOK w planie inwestycyjnym, co spowodowało wydanie uchwały z rażącym naruszeniem przepisów u.o.; 8. art. 127 ust. 5 u.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez organ określenia RZZOK w WPGO, podczas gdy skarżący posiada pozwolenie na budowę składowiska odpadów, co spowodowało wydanie uchwały z rażącym naruszeniem przepisów u.o.; 9. art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579, dalej: "nowelizacja z 2019 r.", w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 122; zwanej "nowelizacją z 2015 r."), poprzez zaniechanie automatycznego przeniesienia instalacji RZZOK planowanej do budowy ujętej w "Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem lat 2023 – 2028" do nowego WPGO, co spowodowało wydanie uchwały z rażącym naruszeniem przepisów u.o. oraz nowelizacji ustawy z 2015 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości albo stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzenie jej nieważności będzie niemożliwe. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi Związek szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że lista, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 u.o. posiada wyłącznie walor informacyjny i poglądowy (np. dla mieszkańców województwa) oraz pozbawiona jest znaczenia prawnego, bowiem umieszczenie na niej planowanej inwestycji nie wiąże się z żadnymi uprawnieniami po stronie wnioskodawcy. Podkreślił także, że dla celów finansowania inwestycji ze środków UE lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej znaczenie może mieć wyłącznie ewentualne uwzględnienie planowanej instalacji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Plan inwestycyjny jest jednak dokumentem odrębnym od listy, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 u.o. Organ wyjaśnił, że na etapie drugich konsultacji i opiniowania zgłoszono uwagi i wnioski zarówno w zakresie wpisania nowych instalacji do projektu dokumentu, korekty wprowadzonych zapisów. Szczegółowo zostały przeanalizowane wszystkie zgłoszenia i na tej podstawie Zarząd Województwa Łódzkiego wprowadził zmiany do projektu PGOWŁ 2019. Zmiany te nie dotyczyły jednak wpisania do projektu PGOWŁ 2019 wraz z załącznikami nowych instalacji. Zmiany miały głównie charakter porządkowy, jak np. zmiana terminu realizacji inwestycji, korekty kosztu, adresu, kodów odpadów, w przypadku budowy/modernizacji/rozbudowy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (tzw. PSZOK), które były zgłaszane zarówno w trakcie I i II konsultacji i opiniowania inwestycje te były uwzględniane, z uwagi na konieczność realizacji przez gminy obowiązku wynikające z art. 3 ust. 2 b u.u.c.p.g. Jednocześnie podkreślił, że nie zostały wprowadzone żadne istotne zmiany do projektu dokumentu w stosunku do wersji poddanej drugim konsultacjom i opiniowaniu. Organ podniósł, że Wójt Gminy [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, polegającego m.in. na budowie kwatery do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. [...], gm. [...], pow. [...] (decyzja z 30 grudnia 2011 r. znak: RPG.6220.2.2010.2011). Zarząd Województwa Łódzkiego opracowując projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a w ślad za nim Sejmik Województwa Łódzkiego uchwalając go, przede wszystkim uwzględnia zaprojektowanie systemu gospodarki odpadami zgodnie z potrzebami województwa w tym zakresie, ale jednocześnie w powiązaniu z eliminowaniem możliwych negatywnych oddziaływań na środowisko planowanych do budowy/rozbudowy instalacji do przetwarzania odpadów. Poza zasadami gospodarowania odpadami wynikającymi z u.o. organy obowiązane są kierować się ochroną środowiska naturalnego oraz nie podejmować, ani nie promować działań, które wiążą się z niepotrzebnym ryzykiem dla środowiska naturalnego. Organ wyjaśnił, że sama realizacja instalacji i wybudowanie zakładu nie jest jeszcze równoznaczne z możliwością jego działania. W tym celu, dla instalacji planowanej przez skarżącego, wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Organ w zaskarżonej uchwale nie jest w stanie zawsze uwzględnić wszystkich instalacji zgłoszonych przez podmioty zainteresowane ich budową. Organ, uwzględniając prognozowany strumień odpadów, obowiązany jest dokonać wyboru instalacji uznanych za preferowane czy istotne z punktu widzenia realizacji celów przyjmowanego planu gospodarki odpadami z uwzględnieniem ich potencjalnego oddziaływania na środowisko naturalne. W ocenie organu, brak jest podstaw prawnych do nałożenia na Sejmik Województwa Łódzkiego obowiązku uwzględnienia wszystkich wniosków zgłaszanych w toku opracowania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że główną przyczyną nieuwzględnienia instalacji w PGOWŁ 2019 jest lokalizacja inwestycji, która budzi wątpliwości środowiskowe, a nie cele statutowe związku i przypisane mu zadania. Reasumując błędne jest założenie, że Związek może realizować swoje cele wyłącznie poprzez budowę tej jednej instalacji, w tej jednej lokalizacji. Nadto nadmienił, że zaskarżona uchwała nie uniemożliwia ani nie zakazuje realizacji tej inwestycji, skarżący może zgodnie z posiadanymi decyzjami kontynuować proces budowlany. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie podważył poczynionych przez organ w sprawie ustaleń faktycznych skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego. Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącego sprowadza się do wielokrotnego powtórzenia pominięcia udziału związku i organów wykonawczych w opiniowaniu planu (wobec wprowadzenia do niego kolejnych zmian), nie wykazuje jednak istotności tego naruszenia dla treści planu gospodarowania odpadami. Sąd wskazał, że z ustaleń organu wynika, że w trakcie I etapu opiniowania i konsultacji skarżący – po przekazaniu pisma dotyczącego opinii o Planie z 23 lipca 2020 r. - zgłosił uwagi w zakresie pominięcia w planie jego instalacji. Uwagi te nie zostały przez organ uwzględnione (tabela pozycja 34). Natomiast w trakcie II etapu opiniowania i konsultacji (koniecznego z uwagi na uwzględnienie części uwag zgłoszonych podczas I etapu opiniowania i konsultacji) skarżący otrzymał pismo w sprawie zaopiniowania projektu planu (1 kwietnia 2021 r.), lecz nie złożył uwag. Natomiast Związek dnia 19 kwietnia 2021 r. negatywnie zaopiniował kwestie ujęcia jego instalacji w planie, "nie zgłaszał nowych uwag do projektu Planu podtrzymując dotychczasową argumentację". Z kolei zgłoszone przez inne podmioty – w toku II etapu konsultacji - uwagi częściowo zostały uwzględnione przez organ, a projekt planu po tych uwagach nie został skierowany do ponownych konsultacji. W ocenie Sądu, uwagi te nie miały najmniejszego oddziaływania na sytuację prawną i faktyczną skarżącego. Na żadnym etapie opracowania projektu Planu nie doszło do usunięcia instalacji zgłaszanych przez skarżącego. Projekt Planu od początku nie przewidywał uwzględnienia instalacji skarżącego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że po wprowadzeniu zmian do projektu Planu, w wyniku uwzględnienia uwag w pierwszych konsultacjach, organ ponownie poddał projekt Planu ze zmianami konsultacjom. Zdaniem Sądu, pominięcie w tej ponownej procedurze konsultacyjnej skarżącego nie miało żadnego wpływu na pogorszenie jego sytuacji. Zmiany były bowiem irrelewantne dla skarżącego. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy u.o. nie wykluczają uwzględnienia w Planie instalacji, które dopiero zostaną zrealizowane. Jednakże z przepisów u.o., jak i art. 16 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej nie sposób wyprowadzić – jak tego oczekuje skarżący - obowiązku sejmiku województwa do uwzględnienia w Planie takich instalacji. Dotyczy to również sytuacji, w której wnioskodawca, tak jak skarżący, uzyskał pozytywną decyzję środowiskową i decyzje o pozwoleniu na budowę, lecz ich do tej pory w pełni nie zrealizował. Sąd stwierdził, że zamieszczając w Planie określone instalacje organ musi kierować się wskazówkami wynikającymi z art. 35 ust. 1 lit. g u.o. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie było obiektywnych okoliczności umieszczenia planowanej przez skarżącego instalacji w Planie gospodarki odpadami. Analiza aktualnego stanu gospodarki odpadami w województwie łódzkim określona w planie z 2019 r. wykazała, że nie zachodzi potrzeba budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, tj. instalacji komunalnej skarżącego w [...], a po etapie opiniowania i konsultacji budowa tej instalacji – z uwagi na warunki środowiskowe i petycje mieszkańców sprzeciwiających się budowie instalacji skarżącego w [...] – nie jest preferowana w zakresie jej lokalizacji. Pominięcie instalacji skarżącego w Planie gospodarowania odpadami nie koliduje przy tym w żaden sposób – wbrew twierdzeniom skargi – z zasadą bliskości. Realizacja tej zasady nie może – jak słusznie wywodzi organ – nastąpić kosztem naruszenia innych zasad, którymi organ powinien się kierować, a także środowiska naturalnego. Organ musi uwzględniać także ryzyko budowy instalacji dla środowiska. Wymóg ograniczania negatywnego wpływu na środowisko związane z gospodarowaniem odpadami oznacza nakaz minimalizowania ilości wytwarzanych odpadów, co nie oznacza pominięcia zasady bliskości. Jednakże organ ma obowiązek minimalizowania negatywnego oddziaływania, jakie może wywierać na środowisko dana instalacja do przetwarzania odpadów. Respektowanie zasady bliskości nie może też odbywać się kosztem interesów innych podmiotów, w tym zwłaszcza mieszkańców miejscowości, w której skarżący zamierza wybudować sporną instalację. Sąd uznał za wiarygodne twierdzenia organu, że dokonując wyboru instalacji ujętych w Planie kierował się wyborem planowanych instalacji nie budzących wątpliwości lokalizacyjnych z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, jak i sprzeciwem mieszkańców przeciwko tej instalacji, która jest zlokalizowana na terenie, w którym nie istnieje konieczna dla tego rodzaju inwestycji zgodnie z obowiązującymi w dacie uzyskiwania decyzji przepisami, naturalna bariera geologiczna uszczelniająca podłoże i ściany boczne, którą jedynie można byłoby sztucznie uzupełnić. Sąd zwrócił uwagę, że dla przedmiotowej inwestycji bariera ta byłaby wyłącznie sztuczna. Dla składowisk odpadów w celu ochrony środowiska gruntowo-wodnego wymagane było, aby teren nie umożliwiał niekorzystnego oddziaływania odcieków z miejsc depozycji odpadów. Nie można bowiem wykluczyć awarii czy wysokiego stanu wód gruntowych, jak i lokalnych podtopień. Teren instalacji skarżącego jest podmokły i jednym z wymogów decyzji środowiskowej jest podniesienie terenu, aby przeciwdziałać ewentualnym podtopieniom. Znajduje się on – zgodnie z udokumentowanymi badaniami geologicznymi – w rejonie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 402 Stryków, zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska z 5 lutego 2014 r. Ryzyko wystąpienia podtopień w dobie zmieniających się warunków klimatycznych i wymycia nieczystości z terenu składowiska oraz skażenia otaczających terenów jest realne. Ujęcie planowanej przez skarżącego instalacji w Planie wiąże się zatem z niepotrzebnym ryzykiem dla środowiska naturalnego. Niezależnie od powyższego argumentu organ podał, że brak uwzględnienia instalacji nie jest tożsame z nielegalnością jej budowy, a organ nie kontestuje posiadanych prze skarżącego decyzji środowiskowej i pozwolenia na budowę, choć ma na uwadze, że są one kwestionowane – pomijając skuteczność tych działań - przez właściwe dla tych spraw organy: wojewodę i GDOŚ. Sąd zgodził się z organem, że ponieważ podmiotów wnioskujących o wpis do Planu gospodarki odpadami jest znacznie więcej niż dopuszczalnych mocy przerobowych, to siłą rzeczy musi dokonywać on wyboru pomiędzy instalacjami, które zostały zgłoszone. W konsekwencji musiał dokonać wyboru instalacji uznawanych za preferowane czy istotne z punktu widzenia realizacji celów planu z uwzględnieniem ich potencjalnego odziaływania na środowisko. W efekcie za priorytet przyjął to, aby dana instalacja w ogóle powstała (została wybudowana), a nie poprzez brak realizacji – co w przypadku instalacji skarżącego ma miejsce od 2013 r. (data pozwolenia na budowę) – "blokowała" moce przerobowe, które mogłyby zostać przypisane innemu podmiotowi. Nie można wszak zapominać przy tym wyborze o aktualnych potrzebach zaspokojenia potrzeb ludności odbioru odpadów, a nie w dalszej nieokreślonej przyszłości. W tym zakresie należy mieć na uwadze strumień odpadów komunalnych do zagospodarowania oraz moce przerobowe działających już instalacji, co najwyżej uzupełnione o brakujące i adekwatne do tego strumienia nowe instalacje (nowe moce przerobowe). Skarżący – pomimo pozwoleń na budowę – nie zrealizował instalacji, głównie z uwagi na trudne warunki terenowe, co zdaniem organu jest sygnałem, iż nie daje on obecnie rękojmi, że instalacja – po jej uwzględnieniu w aktualnym planie – zostanie zrealizowana i będzie realizowała przyjęte przez organ założenia w zakresie polityki gospodarki odpadami. Tymczasem jednym ze wskazywanych przez samego ustawodawcę warunków, które należy uwzględniać przy wyborze instalacji do planu gospodarki odpadami są położenie geograficzne instalacji oraz warunki glebowe, hydrologiczne i hydrogeologiczne, a więc te warunki, których nie spełnia instalacja skarżącego, co oznacza, że już tylko z tego względu zasadna jest odmowa ujęcia instalacji skarżącego w Planie gospodarowania odpadami. Sąd stwierdził, że to te okoliczności, a nie cele statutowe związku i realizowane zadania przesądziły o pominięciu instalacji skarżącego w Planie. W ocenie Sądu, słusznie zauważył organ, że każda realizacja planowanej inwestycji powinna być dokonana z zachowaniem zasad ochrony środowiska, a zwłaszcza bez stwarzania zagrożenia dla środowiska. Z uwagi na troskę o stan ochrony środowiska naturalnego województwa łódzkiego planowana przez skarżącego budowa instalacji w [...] nie została uwzględniona w Planie. Fakt, iż skarżący dysponuje prawomocnymi i funkcjonującymi w obrocie prawnym decyzjami dla spornej instalacji nie przesądza sam w sobie o braku wątpliwości co do ich prawidłowości i zasadności lokalizowania instalacji w [...]. Sąd stwierdził, że organ wykazał w sposób logiczny i przekonujący niezasadność – a wręcz szkodliwość – lokalizacji spornej instalacji, co miało przełożenie bezpośrednie na jej nieujęcie w planie gospodarki odpadami. Rozstrzygnięcie przez sejmik województwa w sprawie umieszczenia bądź pominięcia danej instalacji w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami, jako należące do imperium planistycznego odbywa się na podstawie przepisów u.o., jest działaniem władczym organu samorządu województwa, a nie działaniem bezprawnym. Skoro zatem organ korzysta w tym zakresie z przyznanego mu władztwa planistycznego, a sam organ wykazał w sposób niewątpliwy zasadność przyjętych w planie rozwiązań, to nie ma podstaw prawnych do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego Planu. Z powyższą argumentacją organu nie sposób się nie zgodzić. Jest ona przekonująca, spójna, konsekwentna i logiczna, co wyłącza możliwość postawienia jej zarzutu dowolności czy przekroczenia granic swobody planistycznej. Zdaniem Sądu, przyznana w tym obszarze prawnym organom przez ustawodawcę dyskrecjonalność poza oceną sądu administracyjnego pozostawia celowość i racjonalność przyjętego przez organ katalogu kryteriów wyboru instalacji do Planu gospodarki odpadami (jak w tej sprawie aktualne i prognozowane potrzeby gospodarki odpadami, preferowane zakończone instalacje, wątpliwości co do zasadności lokalizacji instalacji w terenie z uwagi na warunki środowiskowe oraz gwarancja przedsiębiorcy realizowania wojewódzkiej polityki gospodarki odpadami), a w konsekwencji i wyboru poszczególnych instalacji i odmowy wyboru innych. W ocenie Sądu, błędne jest stanowisko skarżącego, że jego instalacja komunalna winna być automatycznie ujęta w Planie gospodarowania odpadami. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy nowelizującej z 2019 r. "(...) z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tracą moc postanowienia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uchwalonego po 1 lipca 2016 r. i obowiązującego w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, dotyczące instalacji, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 122), dla których nie zostało złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy". Na mocy zaś art. 4 ust. 2 nowelizacji z 2015 r. "(...) instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Z kolei na podstawie art. 16 ust. 3 nowelizacji z 2011 r. "(...) w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale". Sąd wskazując na powyższą regulację prawną oraz fakt, że w skarżąca uzyskała decyzję środowiskową dla instalacji komunalnej w [...] 30 grudnia 2011 r., stwierdził, że wskazany przepis nowelizacji z 2011 r. nie miał do niej zastosowania. Skarżący dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robot budowlanych dotyczących tej instalacji 7 lutego 2014 r. zatem w sprawie znalazł zastosowanie art. 4 nowelizacji z 2015 r. i instalacja skarżącego została uwzględniona w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (nie zaś samego Planu gospodarowania odpadami). W wyniku kolejnej nowelizacji – nowelizacji z 2019 r. utraciły moc postanowienia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uchwalonego po 1 lipca 2016 r. i obowiązującego w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, dotyczące instalacji, o których mowa w art. 4 ust. 2 nowelizacji z 2015 r., dla których nie zostało złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Skoro zatem w dniu wejścia w życie nowelizacji z 2019 r., tj. 6 września 2019 r., skarżący nie dokonał zgłoszenia zakończenia budowy spornej instalacji, co oznacza, iż nie może ona automatycznie zostać ujęta w planie gospodarowania odpadami. Zdaniem Sądu, samo pozwolenie na budowę instalacji nie jest zatem wystarczające by została ona automatycznie ujęta w nowym Planie. Warunkiem koniecznym jest bowiem zakończenie jej budowy i to w sposób formalny, a nie faktyczny. Ponadto Sad stwierdził, że do instalacji skarżącego nie ma też zastosowania art. 127 ust. 5 u.o., który dotyczy odmowy wydania pozwolenia na budowę składowiska nie ujętego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Z niespornych okoliczności faktycznych tej sprawy wynika, że dla instalacji komunalnej w miejscowości Paski Bankowe została wydana 30 grudnia 2011 r. decyzja środowiskowa, a następnie w 9 grudnia 2013 r. decyzja o pozwoleniu na budowę. Jednakże ta instalacja – z uwagi na trudne warunki terenowe – nie została do tej pory zrealizowana, a skarżący nie przedłożył żadnych nowych dokumentów uzasadniających tak długie przedłużenie terminu jej realizacji. Sama instalacja była ujęta w Planie gospodarki odpadami od 2008 r. Oznacza to, iż skarżący mógł rozpocząć budowę w czasie obowiązywania poprzedniego Planu gospodarowania odpadami, w którym była wskazana budowa składowiska odpadów innych niż niebezpieczne. W ocenie Sądu, nie mają natomiast żadnego znaczenia prawnego podnoszone przez skarżącego argumenty w zakresie odmowy wpisu instalacji skarżącego na listę składowisk, uniemożliwienia skarżącemu realizowania statutowych zadań czy pozbawienie dofinansowania instalacji komunalnej skarżącego w efekcie pominięcia w planie gospodarki odpadami, a także działania monopolistyczne innych podmiotów prowadzących instalacje związane ze składowiskiem odpadów i zawyżane przez nich ceny usług, dlatego nie mogły one być przedmiotem oceny i analizy Sądu. Tego rodzaju okoliczności faktyczne nie stanowią przesłanek ujęcia instalacji skarżącego w Planie gospodarki odpadami. W tym postępowaniu – z uwagi na jego przedmiot – nie mogą być też przedmiotem oceny Sądu okoliczności faktyczne i prawne dotyczące prawidłowości decyzji wydanych dla spornej inwestycji, w tym dotyczące interpretacji pojęcia "bariera geologiczna" jako przeszkoda lokalizacyjna dla instalacji. W tym postepowaniu istotne jest natomiast to, że pojawiły się poważne i uzasadnione wątpliwości lokalizacyjne, a w konsekwencji i zagrożenia dla środowiska naturalnego. Zdaniem Sądu, wniosek skarżącego Związku w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność stworzenia przez gminy związku międzygminnego w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, statusu Związku oraz złożenia wniosku o uwzględnienie instalacji RZZOK w planie i na liście instalacji planowanych do budowy i związanego z tym postępowania, korespondencji z organem, nieuwzględnienie zgłoszonych przez skarżącego uwag do planu oraz pominięcia skarżącego w planie nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem nie zaistniały określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. przesłanki. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 64 u.s.g. i 65 u.s.g., art. 3 ust. 1-2a u.u.c.p.g., art. 35 ust. 9 u.o. i art. 35a u.o. oraz art. 151 § 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niczym nieuzasadniona odmowa wpisu realizowanej inwestycji polegającej na budowanie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych przez Związek do Planu z 2012 r., o którym mowa w art. 35 u.o. i planu inwestycyjnego, o którym mowa w art. 35a u.o. nie uniemożliwia Związkowi wykonywania statutowych zadań, do realizacji których został utworzony przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych poprzez pozbawienie skarżącego możliwości pozyskiwania środków finansowych niezbędnych do realizacji inwestycji w zakresie RZZOK i w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi wniesionej przez stronę; 2. art. 36 ust. 4 u.o., art. 36 ust. 5 u.o. i ust. 7 u.o., w zw. art. 5, art. 30 i art. 39 ust. 1 u.o.i.ś. oraz z art. 151 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszanie przez organ procedury uchwalania Planu zawartej w art. 36 u.o. nie miało charakteru istotnego naruszenia prawa, które mogłoby stanowić przesłankę do unieważnienia zaskarżonej uchwały i w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi wniesionej przez stronę; 3. art. 34 ust. 1 u.o. i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g u.o. w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 u.o. oraz art. 151 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżona uchwała nie narusza jednej z podstawowych zasad gospodarki odpadami, tj. zasady bliskości i w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi wniesionej przez stronę. II. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na: a. całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej stanowiska przedstawionego przez stronę w piśmie z 20 czerwca 2022 r., w szczególności w zakresie działania przez organ z przekroczeniem swych zadań ustawowych ws. uchwalania Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031; b. całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów naruszenia art. 35a ust. 1 i 2 u.o. oraz art. 35 ust. 9 u.o. 2. art. 147 ust. 1 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w obiegu prawnym uchwały wydanej z naruszeniem licznych przepisów prawa materialnego jak i proceduralnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądu I instancji, celem ponownego rozpoznania sprawy. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z 9 listopada 2022 r. organ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 26 września 2025 r. organ poinformował o uchyleniu zaskarżonej uchwały przez uchwałę nr XVII/204/2025 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 26 sierpnia 2025 r. Pismem z 24 października 2025 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał skargę kasacyjną, a ponadto wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie powinno mieć wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Skarżący stwierdził, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały z 2021 r. doszło do niewpisania realizowanej inwestycji polegającej na budowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych przez skarżącego do Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu wykonywanie zadań statutowych i doprowadziło do powstania określonych szkód po stronie skarżącego. Skarżący podkreślił, że nieuwzględnienie jego inwestycji w zaskarżonej uchwale miało bezpośredni wpływ na otrzymanie przez skarżącego oceny negatywnej w postępowaniu o dofinansowanie przedsięwzięcia pn. "Centrum Cyrkularności [...] - Etap 1 - budowa instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami", w ramach Programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko 2021-2027, Priorytet: FENX.O1 Wsparcie sektorów energetyka i środowisko z Funduszu Spójności, Działanie: FENX.01.04. Gospodarka odpadami oraz gospodarka o obiegu zamkniętym, Typ projektu: Instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, albowiem rozstrzygnięcie sprawy ma istotne znaczenie dla praw i obowiązków skarżącego, w szczególności w kontekście możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Stwierdzenie niezgodności z prawem Planu z 2021 r. stanowi warunek konieczny dla powstania odpowiedzialności odszkodowawczej organu. Tym samym, pomimo utraty mocy obowiązującej przez uchwałę z 2021 r., interes prawny skarżącego w uzyskaniu rozstrzygnięcia pozostaje aktualny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który oddalił skargę Związku Międzygminnego [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z 28 września 2021 r. nr XXXVI/466/21 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019 - 2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031" (dalej: "Plan z 2021 r."). W literaturze wskazuje się, że plany gospodarowania odpadami stanowią jeden z podstawowych instrumentów osiągnięcia przez państwa członkowskie Unii Europejskiej celów założonych w polityce zrównoważonego rozwoju. Mimo że obowiązek ich uchwalania wynika z prawa unijnego, żaden z przepisów prawa nie definiuje planu gospodarki odpadami, jak również nie określa jednoznacznie jego charakteru prawnego. NSA w wyroku z 29 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 1467/20) wskazał, że wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego (por. w tym zakresie również: wyrok WSA w Olsztynie z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1155/12; wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 494/14; wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2154/13; wyrok WSA w Olsztynie z 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 643/15; wyrok WSA w Kielcach z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 915/16 a także zob. M. Kiełbus, K. Ziemski, Próba oceny form działania organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki odpadami na przykładzie wojewódzkich planów gospodarki odpadami [w:] Problemy pogranicza prawa administracyjnego, red. M. Stahl, P. Korzeniowski, A. Kaźmierska-Patrzyczna, Warszawa 2017, s. 340–352). W literaturze wskazuje się także, że wojewódzki plan gospodarki odpadami, jako akt normatywny, a więc akt o cechach aktu prawotwórczego, niezakwalifikowany jako akt prawa powszechnie obowiązującego wywołuje jednak bezpośrednie skutki prawne w stosunku do podmiotów zewnętrznych, organizacyjnie niepodporządkowanych organom województwa, co może prowadzić do wniosku, że albo regulacje dotyczące wojewódzkiego planu gospodarki odpadami są niezgodne z Konstytucją, gdyż aktem niestanowiącym prawa miejscowego ogranicza się prawa obywatela, albo też należy przyjąć, że jest to akt prawa miejscowego wywołujący skutki powszechnie obowiązujące bez względu na to, jak określony został przez prawodawcę w ustawie o odpadach (por. T. Bąkowski i inni, Prawo administracyjne dziś i jutro, wer. el. WKP 2018). Wskazane problemy nie wykluczają jednak możliwości zaskarżenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez podmioty, które wykażą, że posiadają w tym zakresie interes prawny, a następnie, że ich interes prawny został naruszony. Podstawę do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami stanowi art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Organem właściwym do uchwalenia WPGO, a do niedawna także uchwały w sprawie wykonania tego planu, jest odpowiedni sejmik województwa. Projekt Planu jest opracowany przez zarząd województwa i podlega zaopiniowaniu przez wiele organów określonych w art. 36 u.o. (por. I. Sobieraj, Charakter prawny wojewódzkich planów gospodarki odpadami a sytuacja prawna przedsiębiorców, ST 2020, nr 12, s. 35-44). Wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem planistycznym i ustala pewne założenia funkcjonowania systemu gospodarki odpadami. Będąc planistycznym instrumentem służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa, służy wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określa ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego określające zamierzenia administracji. Z istoty planu wynika, że podane w nim dane są wartościami planistycznymi (prognozami, szacunkami), a nie normami prawnymi, których spełnienie lub brak spełnienia można uznać za wypełnienie przesłanek warunkujących możliwość uznania instalacji za spełniającej wymagania dla instalacji regionalnej. Plan gospodarki odpadami uchwalany jest w oparciu o prognozy i dane przesłane z gmin. Sam plan nie stwarza praw i obowiązków po stronie instalacji, lecz zasadniczo odzwierciedla określone tendencje na rynku odpadów (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1670/15). Zatem aktem prawa miejscowego nie jest sam Plan lecz faktycznie uchwała Sejmiku Województwa. 3. Sąd I instancji wskazał, że analizowane problemy prawne w sprawie sprowadzały się do 2 kluczowych kwestii: a) pominięcia w procedurze przyjmowania projektu Planu z 2021 r. konsultacji społecznych oraz uzgodnienia projektu Planu z 2021 r. z organami wykonawczymi gmin i związkami międzygminnymi; b) pominięcia w Planie z 2021 r. instalacji skarżącego i zaniechania automatycznego przeniesienia planowanej do budowy instalacji skarżącego w Planie z 2021 r. z poprzedniego Planu a w konsekwencji uniemożliwienia skarżącemu realizacji jego statutowych zadań w zakresie zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w obszarze gospodarowania odpadami. Sąd I instancji wskazał między innymi na to, że: - instalacja w projekcie spornego Planu z 2021 r. od samego jego początku nigdy nie była ujęta; - na żadnym etapie opracowania projektu Planu z 2021 r. nie doszło do usunięcia instalacji zgłaszanych przez skarżącą, gdyż projekt ten od początku nie przewidywał uwzględnienia instalacji skarżącego w Planie z 2021 r.; - wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, w przeciwieństwie do uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która jest aktem prawa miejscowego; - obowiązujące przepisy nie wykluczają uwzględnienia w Planie instalacji, które dopiero zostaną zrealizowane, jednakże nie można z nich wyprowadzić obowiązku sejmiku województwa do uwzględnienia w Planie takich instalacji; - opisał przesłanki, które miały znaczenie dla organów wskazujące na niezasadność i szkodliwość lokalizacji spornej instalacji, co miało przełożenie bezpośrednie na jej nieujęcie w Planie z 2021 r.; - skarżący pomimo posiadanych pozwoleń na budowę i decyzji środowiskowej nie zrealizował instalacji (głównie z uwagi na trudne warunki terenowe i lokalizację spornej instalacji); - projektowana instalacja komunalna nie może być "automatycznie" zgodnie z wnioskiem skarżącego ujęta w Planie z 2021 r. Z kolei skarżący kasacyjnie wskazał, na cztery podstawowe zarzuty w odniesieniu do wyroku Sądu I instancji, które to Sąd pominął lub zignorował: a) organ nie uzasadnił odmowy wpisu realizowanej inwestycji i pozbawił tym samym skarżącą wykonywania statutowych zadań; dodatkowo pozbawił skarżącą możliwości pozyskiwania unijnych środków finansowych niezbędnych do realizacji inwestycji; b) naruszono przez organ procedurę uchwalania Planu z 2021 r. i naruszenie to miało charakter "istotnego" naruszenia prawa; powinno zatem stanowić przesłankę do unieważnienia uchwały; c) uchwała narusza jedną z podstawowych zasad gospodarki odpadami, tj. "zasadę bliskości"; d) nie dokonano w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji oceny prawnej stanowiska przedstawionego przez stronę w piśmie z 20 czerwca 2022 r. a także nie rozpoznano zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 35a ust. 1 i 2 u.o. oraz art. 35 ust. 9 u.o. 4. Zdaniem NSA, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego z 28 września 2021 r. nr XXXVI/466/21 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031" – Plan z 2021 r. Skarżący zaskarżył wskazaną uchwałę w całości. Budowa spornej instalacji komunalnej wcześniej była ujęta w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami Województwa Łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, ale nie została ona uwzględniona w nowym Planie z 2021 r. uchwalonym skarżoną uchwałą. Skarżący spodziewał się, iż w sytuacji utraty mocy obowiązującej przez poprzednie wojewódzki plan gospodarki odpadami, planowana instalacja komunalnej znajdzie się automatycznie także w kolejnym planie, który został uchwalony. Dodatkowo należy wskazać, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie uchwalenia Planu z 2021 r. utraciła moc, gdyż obecnie obowiązuje w tym zakresie nowa uchwała nr XVII/204/2025 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 26 sierpnia 2025 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2025 – 2030 z uwzględnieniem lat 2031 – 2036" (dalej: "Plan z 2025 r."). Zgodnie z jej §2: "Traci moc uchwała Nr XXXVI/466/21 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 28 września 2021 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019 – 2025 z uwzględnieniem lat 2026 – 2031" i uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4). Zatem kluczową kwestią jest to, czy w wyniku utraty mocy obowiązującej uchwały (zaskarżonego Planu z 2021 r.) postępowanie przed NSA powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe), czy też spawa może być merytorycznie dalej procedowana. Co do zasady bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zachodzi wtedy, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje wówczas, gdy zaskarżony akt zostanie pozbawiony bytu prawnego, na skutek m.in. uchylenia tego aktu (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1396/21). Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 1116/19). Uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, albowiem Sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13). Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14). W ocenie NSA, pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały, uchwała ta może wywoływać określone skutki prawne dla skarżącego kasacyjnie. Jak wskazał skarżący w piśmie procesowym z 24 października 2025 r. nieuwzględnienie jego inwestycji w uchwale z 2021 r. miało bezpośredni wpływ na otrzymanie przez skarżącego oceny negatywnej w postępowaniu o dofinansowanie inwestycji w ramach środków unijnych (program Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko 2021-2027). WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z 3 października 2025 r. (sygn. akt V SA/Wa 2269/25) oddalił skargę skarżącej na informację Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 lipca 2025 r. nr DFE-WKW.321.3.56.2025.PK w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od oceny formalnej. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż rozstrzygniecie sprawy może mieć istotne znaczenie dla praw i obowiązków skarżącego w szczególności w kontekście ewentualnych możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Potencjalne stwierdzenie nieważności zaskarżonej i uchylonej uchwały mogło być bowiem podstawą do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej organu. Zdaniem NSA, tym samym pomimo utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały z 2021 r. skarżący kasacyjnie posiada interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia merytorycznego w tym zakresie. 5. Ze względu na rozbudowaną argumentację skargi kasacyjnej i dodatkowych pism procesowych konieczne jest także pewne usystematyzowanie i uporządkowanie podnoszonych problemów. W pierwszej kolejności NSA zauważa, że niniejsza sprawa nie dotyczy następujących wątków podnoszonych przez skarżącą. Po pierwsze – bezczynności Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie wpisania instalacji komunalnej na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 października 2020 r. (sygn. akt II SAB/Łd 56/20) po rozpoznaniu skargi na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie wpisania instalacji komunalnej na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy, zobowiązał Marszałka Województwa Łódzkiego do załatwienia wniosku z 14 stycznia 2020 r. (punkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (punkt 3); zasądził od Marszałka Województwa Łódzkiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (punkt 4). NSA w wyroku z 10 maja 2023 r. (sygn. akt III OSK 4117/21) oddalił skargę kasacyjną i zasądził od Województwa Łódzkiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Sądy wskazały, że Marszałek nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego nie przesądzając o kierunku rozstrzygnięcia. Wskazano bowiem, że odmowne załatwienie w tym zakresie wniosku może również mieć miejsce. Po drugie – kwestii czynność Marszałka Województwa Łódzkiego z 5 marca 2024 r. znak: ŚRI.721.10.2024.BK w przedmiocie odmowy dokonania wpisu instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. W tym zakresie w prawomocnym wyroku z 14 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 346/24) stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wskazano, że odmowa wpisu na listę planowanych instalacji nie może być uzasadniona brakiem wpisania wnioskowanej instalacji do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Sąd wskazał również na to, że "(...) dla dokonania lub odmowy wpisu na podstawie art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach nie są istotne także okoliczności związane ze skutkami, jakie może taki wpis lub jego brak wywołać dla wnioskodawcy. Bez znaczenia dla sposobu załatwienia sprawy pozostaje zatem zagadnienie, czy brak ujawnienia przedmiotowej inwestycji na liście instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji powoduje brak możliwości aplikowania o środki finansowe na budowę przedmiotowej inwestycji z Programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat Środowisko 2021 – 2027". Sąd jednocześnie wskazał, że oddalono skargę w pozostałym zakresie, gdyż "(...) nie ma podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o uznanie, że organ ma obowiązek wpisu przedmiotowej instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji". Jednocześnie Sąd w tzw. wytycznych dla organu wskazał, że: "(...) odmawiając dokonania wpisu zaskarżoną czynnością, organ skoncentrował się na okolicznościach, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku, nie zbadał natomiast istoty sprawy i nie zweryfikował spełnienia przez wniosek tych przesłanek, które wynikają z ustawy. (...) Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ będzie miał na uwadze wyrażone przez Sąd stanowisko prawne i zbada, czy wniosek ten odpowiada wymogom z art. 38b ust. 1 pkt 2, tj. czy wniosek został złożony przez prowadzącego planowaną do budowy nową instalację albo prowadzącego instalację już istniejącą, planowaną do rozbudowy lub modernizacji oraz, czy instalacja planowana do budowy, rozbudowy lub modernizacji, opisana we wniosku, odpowiada definicji instalacji komunalnej zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. W sytuacji ustalenia, że przesłanki te są spełnione, dokona wpisu wnioskowanej instalacji na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach". Po trzecie – sprawy dotyczącej wniosku o dofinansowanie przedmiotowej inwestycji w ramach funduszy unijnych. W tej sprawie w nieprawomocnym wyroku z 3 października 2025 r. WSA w Warszawie oddalił skargę na informację Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 lipca 2025 r. nr DFE-WKW.321.3.56.2025.PK. Po czwarte – poprzednio obowiązującego Planu (poprzedniej uchwały), w którym instalacja ta została ujęta w "Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028", a ponadto, zgodnie z opinią Urzędu Marszałkowskiego z 13 lutego 2018 r. RZZOK w [...] ujęta została w Planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do PGOWŁ. Po piąte – aktualnie obowiązującego Planu przyjętego uchwałą nr XVII/204/2025 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 26 sierpnia 2025 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2025 – 2030 z uwzględnieniem lat 2031 – 2036". 6. W ocenie NSA, złożona skarga kasacyjna zasadniczo powiela zarzuty i twierdzenia zawarte w pierwotnej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i stanowi polemikę z zapadłym rozstrzygnięciem a także odnosi się do wątków prawnych, które nie są przedmiotem niniejszego postępowania. W pierwszej grupie zarzutów skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 64 u.s.g. i art. 65 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1-2a u.c.p.g. w zw. z art. 35 ust. 9 u.o. i art. 35a u.o. Zarzut ten zasadniczo sprowadza się do twierdzenia o uniemożliwianiu realizacji swoich obowiązków przez gminy zrzeszone w skarżącym Związku Międzygminnym "[...]". Skarżący zarzuca Sądowi I instancji (a pośrednio organowi, który przyjął zaskarżoną uchwałę) naruszenie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej ustaw samorządowych w zakresie w jakim określają one zadania własne i obowiązki gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, które mogą być realizowane za pośrednictwem związków międzygminnych. Zarzut skarżącego opiera się na twierdzeniu, iż zaskarżona uchwała uniemożliwiała (tj. zabraniała, zakazuje) skarżącemu realizację jego zadań statutowych, a więc zadań własnych gmin, które to powierzone zostały do realizacji Związkowi Międzygminnego [...]. Zdaniem NSA, zarzut ten jest niezasadny z kilku zasadniczych względów. Po pierwsze – zaskarżona uchwała w żadnym zakresie nie zabrania, ani nie ogranicza gmin w możliwości realizacji zadań własnych, w tym zadań z zakresu utrzymania czystości oraz gospodarowania odpadami. Podkreślić trzeba, że nie jest zadaniem własnym zrzeszonych gmin, ani zadaniem statutowym ZM [...] budowa instalacji, w jednej konkretnej lokalizacji, tj. w [...]. Zatem twierdzenie skarżącego, że zaskarżona uchwała "uniemożliwia" mu wykonywanie statutowych zadań jest niezasadne. ZM [...] może realizować swoje cele w każdy dopuszczalny prawem sposób, a nie tylko i wyłącznie poprzez budowę instalacji w jednej konkretnej lokalizacji. Ani ze statutu ZM [...], ani z żadnego innego dokumentu nie wynika, że ZM [...] jest zobowiązany budować tę instalację w miejscu budzącym uzasadnione obawy innych organów o ochronę środowiska naturalnego i budzi protesty społeczne. Po drugie – główną przyczyną nieuwzględnienia instalacji była właśnie lokalizacja inwestycji, która budziła wątpliwości środowiskowe, a nie cele statutowe ZM [...] i przypisane mu zadania. Zaskarżona uchwała nie uniemożliwia ani nie zakazuje realizacji tej inwestycji, gdyż skarżący może zgodnie z posiadanymi decyzjami kontynuować rozpoczęty proces budowlany. Sam fakt, że przepisy prawa określają pewne określone rodzaje zadań, jako obligatoryjne zadania własne gmin, nie jest równoznaczny z obowiązkiem uwzględniania przez organ planistyczny wszystkich pomysłów, planów, czy inwestycji wskazywanych przez poszczególne gminy, jako sposób realizacji swoich obowiązków. Po trzecie – w orzecznictwie wskazuje się, że żaden przepis u.o. czy u.c.p.g. nie daje podstaw prawnych do formułowania obowiązku organu uchwałodawczego dostosowania aktu planistycznego do indywidualnych potrzeb podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na przetwarzaniu odpadów. Plany gospodarki odpadami zasadniczo nie stanowią podstawy prawnej, bądź ekspektatywy nadania uprawnień podmiotom prywatnym w przedmiocie pozyskiwania odpadów od konkretnych gmin znajdujących się na obszarze regionu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1670/15). To właśnie rolą sejmiku województwa, wykonującego swoje zadania planistyczne, jest dokonanie weryfikacji przedsięwzięć i inwestycji wskazywanych przez gminy oraz prywatnych przedsiębiorców, oraz dokonanie wyboru tych przedsięwzięć, które uznawane są za możliwe do wykonania i sprzyjające realizacji celów w zakresie gospodarki odpadami na terenie województwa. Brak jest przepisów, które nakazują uwzględniać w Planie wyłącznie podmioty publiczne bądź nadających im pierwszeństwo. Po czwarte – faktem jest, że sporna instalacja przewidziana do realizacji w [...] była wpisana w wojewódzki plan gospodarki odpadami od 2008 r. Zatem skarżący miał możliwość realizacji tej inwestycji. Skarżący posiadał pozwolenie na budowę już od 2013 r. i mimo to planowana instalacja nie została zrealizowana (głównie ze względu na trudne warunki terenowe). Trudno zatem oczekiwać od organu, że po ponad 10 latach od uzyskanego pozwolenia na budowę skarżący proces inwestycyjny będzie nadal kontynuowany w okresie objętym zaskarżoną uchwałą. Po piąte – błędnie twierdzi skarżący, że WSA w Łodzi w wyroku z 28 października 2020 r. (sygn. akt II SAB/Łd 56/20) a następnie NSA w wyroku z 10 maja 2023 r. (sygn. akt III OSK 4117/21) orzekł o "(...) obowiązku ujęcia realizowanej przez Skarżącego instalacji komunalnej przez Marszałka Województwa Łódzkiego na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 u.o." Wskazać trzeba, że sądy administracyjne rozstrzygały sprawę w zakresie skargi na "bezczynność" Marszałka Województwa Łódzkiego i zobowiązano Marszałka Województwa Łódzkiego do "załatwienia wniosku" Związku Międzygminnego "[...]". NSA we wskazanym wyroku wskazał, że: " (...) Nie budzi wątpliwości również i to stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym czynność polegająca na dokonaniu wpisu danej instalacji na właściwą listę ma charakter czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa wpisu na listę funkcjonujących instalacji (objętych art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach) przybiera postać decyzji administracyjnej (art. 38b ust. 5 tej ustawy). Natomiast mimo, że ustawodawca nie wskazał na formę działania organu prowadzącego te listy w przypadku odmowy wpisania na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, to nie oznacza, że odmowne załatwienie w tym zakresie wniosku nie może mieć miejsca. Mimo braku wyraźnego doprecyzowania w tekście ustawy formy dokonania odmowy dokonania wpisu na listę planowanych do realizacji instalacji komunalnych, trafnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym skoro taka odmowa ma charakter indywidualny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy, uprawnienia te mają charakter publicznoprawny i taka odmowa wywołuje skutki prawne, to należy taką odmowę zakwalifikować jako akt w rozumieniu tego przepisu. Tym samym brak załatwienia wniosku w sprawie wpisania na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzoną przez Marszałka Województwa Łódzkiego należało zakwalifikować jako bezczynność organu. Bezczynność w zakresie podjęcia aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.". Dodatkowo NSA w tym wyroku wskazał, że: "(...) przedmiotem tej sprawy była bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku wnioskodawcy, a nie ocena, jakie skutki finansowe dla wnioskodawcy będą wynikały na skutek dokonania wpisu planowanej instalacji komunalnej". Zatem zarzut ten nie mógł odnieść zakładanego skutku procesowego. 7. Drugą grupę zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stanowiły zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 36 ust. 4, 5 i 7 u.o. w zw. z art. 5, 30 i 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zarzuty te sprowadzają się do konieczności rozstrzygnięcia jednego spornego zagadnienia, tj. czy konieczne było powielenie i powtórzenie konsultacji społecznych oraz procesu opiniowania projektu pomimo dwukrotnego poddania dokumentu procesowi konsultacji i opiniowania. Zdaniem NSA, zarzuty te nie są postawione w sposób precyzyjny. W skardze kasacyjnej zarzucone zostało, iż organ dokonał "istotnych" zmian w procedowanym dokumencie nie powtarzając procesu konsultacji oraz opiniowania. Jednocześnie nie jest wskazywane jakie "istotne zmiany" zostały w dokumencie wprowadzone. Dodatkowo należy wskazać, że tylko błędne wprowadzenie takich zmian, które rzutowałyby na sferę uprawnień skarżącego, może stanowić podstawę dla kreowania zarzutów kasacyjnych. Bezspornym jest jednak to, iż nie były wprowadzane żadne zmiany w zakresie instalacji zgłaszanej przez skarżącego, gdyż na żadnym z etapów opracowania zaskarżonej uchwały nie doszło do usunięcia instalacji zgłaszanych przez skarżącego. Nie jest tak, że planowana przez skarżącego inwestycja była uwzględniona w projekcie Planu z 2021 r. a później została z niej usunięta bez wiedzy i konsultacji z uprawnionymi organami. Projekt zaskarżonej uchwały od początku nie przewidywał uwzględnienia instalacji planowanej przez skarżącego i w tym zakresie nie uległ zmianom. Zatem działania organu i zarzucane naruszenia nie miały wpływu na sytuację prawną skarżącego. Brak jest zatem argumentów pozwalających przyjąć, że kolejne konsultacje i opiniowanie niezmienionego merytorycznie dokumentu mogłyby doprowadzić do uwzględnienia tych samych wniosków, które zgłaszane były już wcześniej dwukrotnie. Stanowisko skarżącego zdaje się sprowadzać do twierdzenia, iż jakakolwiek zmiana w treści opracowywanego dokumentu, wprowadzona w wyniku przeprowadzonych konsultacji bądź opinii innych, powinna skutkować powtórzeniem całej procedury konsultacji i opiniowania bez względu na charakter i rodzaj przyjętej zmiany. Ze stanowiska skarżącego zdaje się również wynikać, że wprowadzenie choćby poprawek edycyjnych, skorygowanie oczywistych omyłek lub poprawienie danych podanych wcześniej przez podmioty trzecie wymagać powinno ponowienia procedury konsultacji. Powyższe stanowisko nie jest możliwe do zaakceptowania i realizacji w praktyce stosowania prawa, szczególnie przy opracowaniu dokumentu obejmującego kilkaset stron treści. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ przygotowując projekt Planu poddał go dwukrotnym konsultacjom. Dlatego też po wprowadzeniu zmian i uwzględnieniu części uwag po przeprowadzeniu pierwszych konsultacji i dokonaniu istotnych zmian względem treści pierwotnego dokumentu, organ ponowił zarówno konsultacje społeczne, jak i opiniowanie dokumentu przez uprawnione organy, a dopiero następnie przekazał jego treść do zaopiniowania i uzgodnienia w odpowiednim zakresie przez właściwego ministra. Zmiany wprowadzone w Planie w trakcie 2 opiniowania oraz opiniowania i uzgodnień dokonywanych przez Ministra nie miały charakteru "istotnego" i nie były to zmiany merytoryczne, wpływające na treść czy cele wskazywane w zaskarżonej uchwale. Zaskarżona uchwała jest bardzo skomplikowanym dokumentem o charakterze specjalistycznym, obejmującym wiele szczegółów o charakterze technologicznym, środowiskowym czy ekonomicznym i ograniczenie możliwości wprowadzania do treści uchwały jakichkolwiek poprawek, choćby o charakterze porządkującym, upraszczającym, czy uwzględniającym zweryfikowanie podawanych danych, mogłoby w praktyce uniemożliwiać opracowanie wartościowego pod względem merytorycznym dokumentu i konieczność ciągłego ponawiania konsultacji. Analogiczne zagadnienie było przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Łodzi z 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 644/19 oraz wyrok NSA z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 561/19) odnoszących się do Planu z 2016 oraz przyjętego przez organy sposobu procedowania przyjętej wówczas uchwały. Sądy orzekły, że pomimo naruszeń niektórych przepisów prawa brak było podstaw, że w przypadku braku uchybień zapadłaby uchwała innej treści, tj. uwzględniająca instalacje skarżącego w planie inwestycyjnym, co jest warunkiem uznania naruszenia przepisów prawa proceduralnego za istotne, warunkujące stwierdzenie nieważności uchwały (niezgodności z prawem). Podobne stanowisko w odniesieniu do kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego przeprowadzonej w innej sprawie, NSA zajął w wyroku z 4 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 3809/19). Tymczasem w niniejszej sprawie w przypadku zaskarżonej uchwały nie doszło nawet do uchybienia procedury opiniowania i konsultowania Planu, bowiem po wprowadzeniu "istotnych" zmian projekt został poddany ponownym konsultacjom, natomiast modyfikacje, które nastąpiły po tym etapie procedowania, związane z uwzględnieniem części uwag Ministra Klimatu i Środowiska miały wyłącznie charakter porządkujący i poprawiający walory merytoryczne zaskarżonej uchwały. Nie dokonywały w nim merytorycznych zmian. 8. NSA odnosząc się z do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 u.o. i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g u.o. w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 u.o. wskazuje, że organ nie dopuścił się naruszenia "zasady bliskości" (art. 20 u.o.), ale działał w ramach przypisanych mu uprawnień planistycznych. Sąd I instancji stwierdził, że pominięcie w Planie z 2021 r. instalacji skarżącego nie koliduje w żaden sposób z "zasadą bliskości". Zgodził się z organem, że realizacja tej zasady nie może nastąpić kosztem naruszenia innych zasad, którymi organ powinien się kierować, a także środowiska naturalnego. Organ musi uwzględniać także ryzyko budowy instalacji dla środowiska. Wymóg ograniczania negatywnego wpływu na środowisko związanego z gospodarowaniem odpadami oznacza nakaz minimalizowania ilości wytwarzanych odpadów, co nie oznacza pominięcia zasady bliskości. Respektowanie zasady bliskości nie może też odbywać się kosztem interesów innych podmiotów, w tym zwłaszcza mieszkańców miejscowości, którzy nie zgadzają się z budową przedmiotowej instalacji. Nie bez znaczenia są tutaj warunki środowiskowe planowanej lokalizacji, co zostało szczegółowo przeanalizowane przez organ w odpowiedzi na skargę ZM [...]. Reguły opisane w art. 20 ust. 1 i 2 u.o. nie są jedynymi regułami, jaki obowiązany jest kierować się sejmik województwa uchwalając plany gospodarki odpadami. Równie istotne są zasady określone w art. 16 u.o. zgodnie z którym gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; 2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach; 3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Zatem organ uchwalając Plan obowiązany jest kierować się wszystkimi zasadami gospodarowania odpadami, równoważąc je i biorąc pod uwagę opracowując dokumenty o charakterze planistycznym. To właśnie w zakres przyznanego organowi władztwa planistycznego wchodzi zrównoważenie często rozbieżnych interesów różnych podmiotów, grup społecznych oraz ochrony środowiska naturalnego, czego organ dokonał przyjmując Plan w treści określonej zaskarżoną uchwałą. 9. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że są one bezzasadne. Sąd I instancji rozpoznał podnoszone przez skarżącego zarzuty. Zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku (s. 16, pierwszy akapit) Sąd wskazał, że: "(...) istota sporu, wyrażona obszernie sformułowanymi w skardze zarzutami pomimo braku zarzutu naruszenia prawa procesowego, sprowadza się do dwu uogólnionych kwestii ujętych w pogrupowanych zarzutach: po pierwsze, do pominięcia w procedurze przyjmowania projektu planu gospodarowania odpadami konsultacji społecznych oraz uzgodnienia projektu planu z organami wykonawczymi gmin i związkami międzygminnymi, a po drugie, do pominięcia w planie gospodarowania odpadami instalacji skarżącego i zaniechania automatycznego przeniesienia planowanej do budowy instalacji skarżącego w planie gospodarki odpadami - a w konsekwencji uniemożliwienia skarżącemu realizacji jego statutowych zadań w zakresie zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w obszarze gospodarowania odpadami. Sąd I instancji dokonał swoistego pogrupowania zgłaszanych zarzutów wedle podnoszonych w nich zastrzeżeń i tak zgrupowane zarzuty poddał szczegółowemu rozważeniu w uzasadnieniu wyroku. To, że w skardze zarzuty były przywołane w sposób bardzo rozbudowany i trudny do analizy nie oznacza, że Sąd nie rozpoznał zgłaszanych zarzutów. Warto również mieć na względzie, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo dokonał pogrupowania zarzutów i dokonał ich szczegółowej analizy. Uzasadnienie wyroku nie musi zawierać szczegółowego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony, które zawarte zostały w skardze. Dla wypełnienia obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej sprawy wystarczające jest zawarcie rozważań odnoszących się do istoty danej sprawy (por. wyrok NSA z 4 lipca 2025 r., sygn. akt I FSK 852/22). Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze czy, tak jak w niniejszej sprawie, ich "pogrupowanie" i odniesienie się do nich w sposób łączny nie jest wadliwe, o ile wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Inaczej mówiąc, uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1114/23). W związku z tym, zdaniem NSA, również te zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. 10. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- #