III OSK 2669/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 222/19 w sprawie ze skargi A.A. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach w przedmiocie wypłaty odprawy emerytalnej postanawia: 1/ uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2/ odstąpić od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., III SAB/Gl 222/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A.A. (dalej: skarżąca) na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach (dalej: Komendant) w przedmiocie wypłaty odprawy emerytalnej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być złożona dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Skarga ta ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, dlatego też jeżeli zostanie wniesiona po zakończeniu postępowania, nie jest możliwe jej uwzględnienie, bowiem akt lub czynność, do którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji, został już wydany. Mając to na uwadze Sąd zauważył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Komendant decyzją z 5 kwietnia 2019 r., nr 107/2019, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w X. z 25 stycznia 2019 r. w przedmiocie wypłaty odprawy emerytalnej. Wobec powyższego z chwilą załatwienia sprawy przez Komendanta przestała istnieć możliwość zobowiązania tego organu do wydania aktu. W tej sytuacji, skoro skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została nadana 23 maja 2019 r., to nie może być uwzględniona. W orzecznictwie utrwalił się natomiast pogląd, że w razie wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu postępowania administracyjnego podlega ona oddalaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu przez organ decyzji uzasadnia stwierdzenie jej bezzasadności w całości i powoduje utratę możności domagania się wydania rozstrzygnięcia na podstawie wskazanych przepisów, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi po wydaniu przez organ decyzji nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy odbywało się z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, a wniesiona przez skarżącą skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania – odrzuceniu na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wskazać należy, że stosownie do art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Zastosowanie tej regulacji następuje z urzędu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, CBOSA). W warunkach niniejszej sprawy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z tego względu, że została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ administracji. Bezsporne jest bowiem, że Komendant wydał decyzję 5 kwietnia 2019 r., zaś skarga została nadana 23 maja 2019 r., czyli już po jej podjęciu. Zauważyć jednocześnie należy, że w dacie rozpatrywania skargi przez Sąd I instancji w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała różnica poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie zostało w chwili wniesienia jednej z tych skarg zakończone. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 listopada 2022 r., III OSK 2167/21, CBOSA, rozbieżność poglądów, a w szczególności trudność w rozstrzygnięciu powstałych na tym tle zagadnień prawnych, spowodowała podjęcie przez NSA w składzie siedmiu sędziów dwóch uchwał: z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, CBOSA, dotyczącej bezczynności i z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, CBOSA, dotyczącej przewlekłości. W tej ostatniej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Powyższy pogląd ma charakter wiążący. Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład NSA. Możliwość jej wzruszenia wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uchwale z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, a zawartą w niej argumentację uznaje za własną. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że "[j]eżeli (...) przewlekle prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to zachodzi jej niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), skoro przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (...). Ustalenie natomiast przez sąd, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, czyni bezprzedmiotowym badanie przez sąd warunków formalnych dopuszczalności wniesienia skargi, tj. ewentualnego faktu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia (...)." NSA wskazał, że "[z]a inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby bowiem uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia." Wyjaśnił także, że "[p]rzewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie." Wobec tego, że powyższa uchwała jest w całości dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) nie zachodzi konieczność szczegółowego przedstawiania argumentów, które przesądziły o poprawności jej tezy wskazującej na niedopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym postanowienia. W punkcie drugim postanowienia odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze to, że zaskarżony wyrok został uchylony z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu przed przystąpieniem do rozważenia zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro ocena zasadności tych zarzutów stała się bezprzedmiotowa to uznać należało, że w tych okolicznościach zasada odpowiedzialności za wynik sprawy zawarta w art. 203 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie powinna mieć zastosowania. Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.