III OSK 2640/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 519/22 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 3 lutego 2022 r., nr BSK ZOP.0605.235.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] z siedzibą w W. na rzecz Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 519/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] z siedzibą w Warszawie (dalej: "skarżąca", "Fundacja") na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP (dalej: "organ") z 3 lutego 2022 r., nr BSKZOP.0605.235.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 zasądził od Szefa Kancelarii Prezydenta RP na rzecz [...] z siedzibą w Warszawie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 3 grudnia 2021 r. do Szefa Kancelarii Prezydenta RP, za pośrednictwem korespondencji e-mail, wpłynął wniosek Fundacji z żądaniem udostępnienia na podstawie art. 2 ust 1 i art. 10 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") informacji w następującym zakresie: "1. Czy Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. i 2021 r. wydawał postanowienia w przedmiocie: a. użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy Straży Granicznej/oddziałom Straży Granicznej; b. zatwierdzenia lub uchylenia użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy Straży Granicznej/oddziałom Straży Granicznej; użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w formie c. prowadzonego samodzielnie przeciwdziałania w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej; d. zatwierdzenia lub uchylenia użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w formie prowadzonego samodzielnie przeciwdziałania w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej; e. użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa w okresie stanu wyjątkowego; f. użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom i pododdziałom Policji; g. zatwierdzenia lub uchylenia użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom i pododdziałom Policji? 2. Jeśli odpowiedź na którykolwiek z podpunktów powyższego pytania jest twierdząco, to prosimy o przekazanie kopii tych postanowień. 3. W związku z informacją zawartą na stronie internetowej Wojsk Obrony Terytorialnej (https://media.terytorialsLwp.mil.pl/informacJe/711020/oswiadczenie) wskazującą na fakt wydania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej postanowień wchodzących w zakres wskazany w pytaniu nr 1 objętych klauzulą niejawności, uprzejmie prosimy o wskazanie czy takie postanowienia o charakterze niejawnym zostały wydane oraz wskazanie dat wydania tych postanowień, a także prosimy o wskazanie podstawy prawnej nadania tym dokumentom charakteru niejawnego lub zaniechania ich publikacji i ogłoszenia." Kancelaria Prezydenta RP, w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 17 grudnia 2021 r. wyjaśniła, że w 2020 r. Prezydent RP wydał postanowienie o zatwierdzeniu decyzji w sprawie użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom Straży Granicznej, która to informacja jest publicznie dostępna, zaś postanowienie w tej sprawie z 15 marca 2020 r. zostało opublikowane w Monitorze Polskim (https://monitorpolski.gov.pl/MP/2020/288). Jednocześnie organ poinformował, że w 2020 r. Prezydent RP nie wydawał innych postanowień wymienionych zakresowo w pkt 1 wniosku, niż powyżej wskazane postanowienie z 15 marca 2020 r., natomiast w 2021 r. Prezydent RP wydał jedynie postanowienie w sprawie użycia Sił Zbrojnych do pomocy Straży Granicznej, które jest objęte ochroną wynikającą z ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 742, dalej: "u.o.i.n."). W konsekwencji, wszystkie informacje, dotyczące tego postanowienia, w tym informacje żądane w pkt 3 wniosku, są informacjami, które podlegają ochronie na zasadach określonych w u.o.i.n., przez co ich jawność jest ograniczona. W związku z tym organ, mając na względzie konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., wezwał Fundację na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a.") do złożenia podpisanego wniosku (podpisem własnoręcznym lub elektronicznym) o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, 21 grudnia 2021 r., za pośrednictwem platformy e-Puap, Fundacja złożyła wniosek o tożsamej treści, jak pierwotny wniosek z 3 grudnia 2021 r. W dniu 3 lutego 2022 r. organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, tj. postanowienia Prezydenta RP w sprawie użycia Sił Zbrojnych do pomocy Straży Granicznej, jak również informacji dotyczącej daty wydania tego postanowienia, a także podstawy prawnej nadania charakteru niejawnego lub zaniechania publikacji i ogłoszenia. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane i nadano mu klauzulę "zastrzeżone". Organ po przeprowadzeniu analizy wniosku stwierdził, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Organ stwierdził, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa jednak nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, uregulowane zostały w u.o.i.n. Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie jej jednej z klauzul tajności, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Żądane informacje dotyczące wydanego postanowienia, w tym szczegółowe żądania dotyczące wskazania daty wydania, a także wskazania podstawy prawnej nadania charakteru niejawnego lub zaniechania publikacji i ogłoszenia, korzystają zatem z ochrony, jako informacje niejawne, gdyż postanowienie obejmujące te informacje zostało opatrzone klauzulą "zastrzeżone". Postanowienie zawiera informacje, których nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej. W dniu 9 marca 2022 r. Fundacja wniosła skargę na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z 3 lutego 2022 r., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy nie było do tego postaw prawnych i faktycznych; b) art. 7 k.p.a. przez pominięcie interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli w rozstrzygnięciu sprawy; c) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy nie było do tego postaw prawnych i faktycznych; d) art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w sposób należyty motywów, którymi kierował się Organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej; e) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych decyzji, a także błędną interpretację przepisów prawa oraz nieprawidłową ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez niewłaściwą wykładnię i odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji, w sytuacji, gdy odmowa udostępnienia informacji stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji publicznej, a treść postanowień Prezydenta RP dotyczących użycia lub zatwierdzenia użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom Straży Granicznej ma istotne znaczenie z perspektywy praw i wolności obywateli, ponieważ zgodnie z art. 11b ust. 5 ustawy o Straży Granicznej (dalej: "ustawa o SG") żołnierzom oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych RP skierowanym do pomocy Straży Granicznej przysługują w zakresie niezbędnym do wykonywania ich zadań, wobec wszystkich osób, określone uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej, w tym np. uprawnienie do dokonywania przeszukania osób i pomieszczeń, zatrzymywania osób, legitymowania i stosowania środków przymusu bezpośredniego, a wydanie wspomnianych postanowień przez Prezydenta RP ma kluczowe znaczenie dla uruchomienia trybu, o którym mowa w art. 11b ustawy o SG; b) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. oraz art. 5 ust. 4 u.o.i.n. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że wnioskowane informacje stanowią informacje niejawne, w sytuacji, gdy nie mają one takiego charakteru, a treść postanowień Prezydenta RP dotyczących użycia lub zatwierdzenia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy oddziałom Straży Granicznej ma istotne znaczenie z perspektywy praw i wolności obywateli, ponieważ zgodnie z art. 11b ust. 5 ustawy o SG, żołnierzom oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych skierowanym do pomocy Straży Granicznej przysługują w zakresie niezbędnym do wykonywania ich zadań, wobec wszystkich osób, określone uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej, a wydanie wspomnianych postanowień przez Prezydenta RP ma kluczowe znaczenie dla uruchomienia trybu, o którym mowa w art. 11b ustawy o SG; c) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej wydania. Wskazując na powyższe naruszenia Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skargi za oczywiście bezzasadne. Podkreślił, że treść decyzji i jej uzasadnienie jednoznacznie wskazują, że prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie oraz właściwie zinterpretował i zastosował przepisy prawa, będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, w szczególności, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie użycia Sił Zbrojnych RP do pomocy formacji uzbrojonej - Straży Granicznej zostało wydane nie przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP, określonego jako organ w skardze i stronę postępowania sądowoadministracyjnego, lecz przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w ramach jego konstytucyjnych uprawień. Organ podkreślił, że kwestionowane postanowienie Prezydenta RP zostało również wydane w określonej sytuacji geopolitycznej i w określonym kontekście sytuacyjnym związanym z bezpieczeństwem zewnętrznym i wewnętrznym państwa polskiego oraz prowadzoną polityką zagraniczną. Sytuacja ta i kontekst uległy istotnemu i dynamicznemu rozszerzeniu w sposób mający istotny wpływ dla ochrony suwerenności, bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium a także kierunku i sposobu prowadzenia polityki zagranicznej. Zdaniem organu, powyższe okoliczności istotnie wpływają na zakres kontroli sądowej i ocenę prawną co do prawidłowości zastosowanych przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP przepisów prawa materialnego, to jest przepisów u.d.i.p. oraz przepisów k.p.a. Zdaniem organu, nie jest możliwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrola trybu wydania przez Prezydenta RP postanowienia z zakresu zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi RP, którego źródła realizacji konstruują przede wszystkim normy konstytucyjne. Okoliczności te winny podlegać przez sąd administracyjny pominięciu w sferze oceny merytorycznej. Kontroli może tylko podlegać prawidłowość wydanej przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP decyzji administracyjnej pod względem materialnym i formalnym, a nie przesłanki merytoryczne, które legły u podstaw wydania przez Prezydenta RP postanowienia w przedmiocie użycia Sił Zbrojnych do pomocy Służbie Granicznej, w tym trybu jego wydania, to jest nadania aktowi prawnemu klauzuli "zastrzeżonej". W przeciwnym razie pozostawałoby to w sprzeczności z właściwością jurysdykcyjną już na płaszczyźnie konstytucyjnej (art. 182 Konstytucji w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji). Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że należy uznać za oczywiście bezzasadne. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że aby wykazać zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej jedną z klauzul informacji niejawnej, w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 3 i ust. 4 u.d.i.p., koniecznym jest wskazanie przez podmiot zobowiązany konkretnych przepisów uniemożliwiających, w jego ocenie, udostępnienie informacji publicznej oraz wyczerpujące uzasadnienie tego stanowiska. Decyzja odmowna, wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., musi wyjaśniać przyczyny odmowy, nie pozostawiając jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji powinna zawierać wszechstronne uzasadnienie faktyczne i prawne. Szczególnie ważne jest podanie oraz wyjaśnienie podstaw odmowy. Niedopuszczalna jest odmowa, w której podmiot zobowiązany nie powołuje konkretnego przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia lub powołuje się ogólnie na tajemnicę zawartą w jakimś akcie prawnym. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona nie spełnia powyższych wymogów, gdyż poza ogólnikowym powołaniem się na formalną podstawę z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i zacytowaniu jego treści oraz powołanie się na "zasady ochrony informacji niejawnych" – w tym przypadku – nawet bez podania jakiegokolwiek przepisu tejże ustawy uzasadniającego podstawę do odmowy udzielenia żądanych informacji – organ nie skonkretyzował i nie wyjaśnił dlaczego "(...) żądania dotyczące wskazania daty wydania, a także wskazania podstawy prawnej nadania charakteru niejawnego lub zaniechania publikacji i ogłoszenia" (co w szczególności było przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej) mogą mieć "szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów publicznych". W ocenie Sądu I instancji prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji odmownej nie spełnia także fragment uzasadnienia odnoszący się do stwierdzenia, że "klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie jednej z klauzul tajności, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym" oraz, że takie zaklasyfikowanie powoduje, że "w szczególności informacja taka może być udostępniana wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych", gdyż ocena taka również nie wyjaśnia podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej na gruncie rozstrzyganej sprawy. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w szczególności z uwagi na brak podjęcia jakiejkolwiek próby wykazania w przekonywujący i obiektywny, a więc dający możliwość sądowej weryfikacji, czy zachodzą stosowne przesłanki materialne do uznania, że informacja, o którą wnioskowała skarżąca, jest prawidłowo chroniona, w rozumieniu u.o.i.n. oraz na tym tle, dlaczego ujawnienie żądanych danych w postaci wskazania daty wydania, podstawy prawnej nadania charakteru niejawnego oraz zaniechania publikacji i ogłoszenia mogą mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów publicznych. W ocenie Sądu I instancji, organ, wydając sporną decyzję, przedstawił jedynie wykładnię pojęcia informacji niejawnych oraz formalne przesłanki nadania klauzuli "zastrzeżone" (o których mowa w art. 5 ust. 4 u.o.i.n.) w odniesieniu do postanowienia Prezydenta RP. W żaden sposób nie wyjaśnił natomiast – w tym także w części niejawnej akt sprawy - w czym dokładnie upatruje podstawę odmowy ujawnienia żądanych przez skarżącą informacji. Zdaniem Sądu I instancji powyższego braku nie "konwalidują" także powody podane w odpowiedzi na skargę, gdyż jak słusznie podnosi skarżąca w skardze, dla przykładu "(...) obecność wojska na granicy polsko-białoruskiej jest faktem powszechnie znanym, a opinii publicznej były przekazywane informacje o liczebności wojsk pełniących służbę na granicy", włącznie z informacją, że "na granicy pomaga funkcjonariuszom Straży Granicznej blisko 15 tys. żołnierzy". Sąd I instancji stwierdził, że taki stan uzasadnia zarzut, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, niejako a priori, gdyż bez odniesienia się do faktycznych okoliczności sprawy, a jedynie poprzez odwołanie się do przepisów u.d.i.p. oraz u.o.i.n. i poprzez nadanie postanowieniu Prezydenta RP klauzuli "zastrzeżone", korzystając w sposób dyskrecjonalny z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówił Fundacji dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, zamiast odnieść się do treści żądanych informacji i poddać je analizie tj. czy ujawnienie informacji w zakresie daty wydania postanowienia, jego podstawy prawnej czy też zaniechania publikacji i jego ogłoszenia może mieć szkodliwy wpływ, w szczególności, w zakresie obronności czy bezpieczeństwa publicznego i dać temu wyraz w uzasadnieniu, tak aby uzasadnienie spornej decyzji miało charakter zindywidualizowanej sprawy, a nie ograniczyć się w decyzji omownej do formalnego aspektu nadania postanowieniu klauzuli tajności. Zdaniem Sądu I instancji powyższego stanowiska nie może zmienić podnoszona przez organ okoliczność nadania postanowieniu Prezydenta klauzula tajności. Ograniczenie przewidziane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie zmienia istoty informacji i nie skutkuje tym, że traci ona walor informacji publicznej, a jedynie implikuje tym, że zakres kontroli sądu administracyjnego jest węższy. Sąd stwierdził, że aby mógł efektywnie wywiązać się z takiej kontroli, musi poznać motywy dysponenta, który nadał aktowi (decyzji) określoną klauzulę tajności. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie, także w części niejawnej akt nie wyjaśniono jakimi przesłankami kierował się organ odmawiając udostępnienia skarżącej wnioskowanych informacji. Sąd zwrócił uwagę, że nie można wymagać, aby uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z koniecznością ochrony informacji niejawnych, ujawniało wprost czy pośrednio te informacje niejawne. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, w świetle art. 107 § 3 k.p.a., że uzasadnienie decyzji nie powinno być skonkretyzowane względem sprawy i że nie musi zawierać istotnych z jej perspektywy informacji nieprowadzących do ujawnienia informacji będącej przedmiotem wniosku. Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie decyzji nie powinno poprzestać, tak jak zrobiono to w zaskarżonej decyzji tylko na wskazaniu, że skoro "cały akt" (postanowienie) jest objęty klauzulą z ustawy o ochronie informacji niejawnych to dlatego wnioskowane dane nie zostaną udostępnione. Taka decyzja narusza bowiem zawartą w art. 11 k.p.a., zasadę przekonywania nakazującą wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ odmawiając udostępnienia informacji niejawnej, co – raz jeszcze trzeba podkreślić – daje również sądowi możliwość kontroli legalności decyzji odmownych w zakresie udzielenia informacji publicznych. W innym przypadku mogłoby to prowadzić do nadużyć, ponieważ wystarczyłoby bez żadnego uzasadnienia objąć rożnego rodzaju informacje klauzulami niejawności – tylko po to, aby uniemożliwić ich upublicznienie w trybie dostępu do informacji publicznej, a organy, które to zrobiły, nie musiałby się w żaden sposób wytłumaczyć przed obywatelami z takiego działania. Oczywistym jest również, że takie działania ograniczyłoby lub nawet utrudniłoby w przyszłości kontrolę sądowoadministracyjną. Zdaniem Sadu I instancji w przypadku kontroli aktów, którym nadano formalnie klauzulę tajności, z reguły "lakoniczność" uzasadnienia samej decyzji organu musi być "zrekompensowana" zebranymi i ujętymi w aktach administracyjnych sprawy, w tym niejawnych, materiałami, które powinny jednoznacznie umożliwiać sądowi administracyjnemu pełną weryfikację tego, czy istotnie odmowa udostępnienia takiej informacji w całości lub w części znajduje uzasadnienie faktyczne i ma właściwą podstawę prawną. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie organ nie wywiązał się z tego obowiązku co powoduje, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie poddaje się kontroli sądowej albowiem bardzo "ogólnikowy" charakter jej uzasadnienia nie pozwala Sądowi na poznanie toku rozumowania i motywów spornego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji wydając sporną decyzję, organ dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji publicznej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji. Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. oraz art. 5 ust. 4 u.o.i.n. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji, wobec przyjęcia, że pomimo niedopuszczalności ujawnienia żądanej informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i odmowy udostępniania informacji publicznej ze względu na konieczność ochrony tajemnic ustawowo chronionych, wniosek o udostępnienie informacji publicznych zawierających tajemnice ustawowo chronione powinien zostać rozpoznany również pod względem szczegółowej analizy podstaw objęcia takich informacji zakresem ochrony, w wyniku czego Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego uznał, że zaskarżona decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej została wydana z naruszeniem prawa; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji, co skutkowało uchyleniem prawidłowej decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, w wyniku błędnego uznania przez Sąd I instancji, że w postępowaniu nie dokonano w wystarczającym zakresie wyjaśnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Podnosząc powyższe szczegółowo uzasadnione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Fundacja wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Strona skarżąca wywiodła skargę kasacyjną zarzucając wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest zasadna. 2. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że niezasadne są argumenty wskazujące na konieczność "odrzucenia" skargi kasacyjnej przez NSA ze względu na to, że została wniesiona przez podmiot nieuprawniony, który nie jest stroną w niniejszej sprawie. Fundacja wskazała, że: "(....) w petitum skargi kasacyjnej jako skarżącego kasacyjnie wskazano Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, czyli organ pomocniczy Prezydenta RP, który zapewnia obsługę merytoryczną, organizacyjną, prawną i techniczną samego Prezydenta, ale także Szefa Kancelarii Prezydenta RP. Natomiast stroną niniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym był Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, tj. organ, który wydał zaskarżoną przez [...] decyzję. Jednocześnie lektura skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor wyraźnie rozgranicza Skarżącego kasacyjnie - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej". Przypomnieć trzeba, że to Szef Kancelarii Prezydenta (por. załącznik do Zarządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 1 kwietnia 2021 r. w sprawie nadania statutu Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; M.P. z 2024 r. poz. 398; dalej: "zarządzenie") zgodnie z § 3 zarządzenia wydaje decyzje administracyjne. NSA podkreśla, że w aktach sprawy w załączeniu do skargi kasacyjnej, przedłożono pełnomocnictwo z 19 września 2022 r. "Szefa Kancelarii Prezydenta RP" G. I. upoważniające wskazanego pełnomocnika do "(...) zastępowania Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie dotyczącej skargi [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym do sporządzenia, podpisania i złożenia skargi kasacyjnej od wydanego w powyższej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2022 r,, sygn. akt II SA/Wa 519/22". Zatem nie ma żadnych wątpliwości, że pełnomocnik złożył skargę kasacyjną w imieniu właściwego organu, tj. Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który uchylił decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta z 3 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - tj. postanowienia Prezydenta w sprawie użycia Sił Zbrojnych do pomocy Straży Granicznej, jak również informacji dotyczącej daty wydania tego postanowienia, a także podstawy prawnej nadania charakteru niejawnego lub zaniechania publikacji i ogłoszenia. Zdaniem organu, przedmiotowe postanowienie zostało wydane i nadano mu klauzulę "zastrzeżone" na zasadach określonych w u.o.i.n. przez co ich jawność jest ograniczona. Zatem zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wystąpiły oczywiste przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, organ wydając sporna decyzję dopuścił się mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów procedury administracyjnej poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej (z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Organ nie wyjaśnił wnioskodawcy, czy ujawnienie informacji w zakresie daty wydania postanowienia, jego podstawy prawnej czy też zaniechania publikacji i jego ogłoszenia może mieć szkodliwy wpływ, w szczególności, w zakresie obronności czy bezpieczeństwa publicznego. Z kolei skarżący kasacyjnie organ wskazał, że Sąd I instancji błędnie zastosował właściwe w sprawie przepisy u.d.i.p., u.o.i.n. oraz postanowienia Konstytucji a także naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA, zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien być uchylony a dodatkowo skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i, po trzecie, istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W ocenie NSA, wszystkie te przesłanki w niniejszej sprawie wystąpiły. 3. W pierwszej kolejności wykazać należy, że postanowienie w przedmiocie użycia Sił Zbrojnych RP do pomocy formacji uzbrojonej - Straży Granicznej zostało wydane nie przez Szefa Kancelarii Prezydenta (występującego w przedmiotowej sprawie jako organ będący stroną postępowania sądowoadministracyjnego) lecz przez Prezydenta w ramach jego konstytucyjnych zadań. Sąd I instancji dostrzegł tą różnicę wskazując, że "(...) badanie zaskarżonego aktu dotyczyło prawidłowości wydanej przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP "spornej" decyzji administracyjnej pod względem materialnym i formalnym, a nie przesłanki merytorycznej, która legła u podstaw wydania przez Prezydenta RP postanowienia w przedmiocie użycia Sił Zbrojnych do pomocy Służbie Granicznej, w tym trybu jego wydania, a w szczególności nadania temu aktowi prawnemu (postanowieniu) klauzuli "zastrzeżonej". Dostrzeżenie wskazanego dualizmu w tym zakresie przez Sąd I instancji należy uznać za właściwe. Niewłaściwe były jednak wnioski i konkluzje Sądu w tej sprawie. Zgodnie z załącznikiem do Zarządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 1 kwietnia 2021 r. w sprawie nadania statutu Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2024 r. poz. 398), Kancelaria: a) jest organem pomocniczym Prezydenta, b) wykonuje zadania wynikające z kompetencji Prezydenta określonych w Konstytucji oraz ustawach, c) działa zgodnie z decyzjami i poleceniami Prezydenta, d) zapewnia obsługę merytoryczną, organizacyjną, prawną i techniczną Prezydenta. Na czele Kancelarii stoi Szef Kancelarii, który kieruje jej pracami. Nie ulega wątpliwości to, że Kancelaria Prezydenta RP (a będąc precyzyjnym - jej Szef), jako organ pomocniczy Prezydenta, zgodnie z art. 143 Konstytucji, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Stanowisko to jest akceptowane w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2011 r., sygn. akt. II SAB/Wa 314/11). Kancelaria Prezydenta jest zatem organem pomocniczym Prezydenta i nie ma jako taka żadnych własnych kompetencji. Jest urzędem państwowym, a czasem określana jest jako urząd administracyjny. Kancelaria, a więc również jej Szef i inne osoby kierujące jej pracą, spełniają tylko rolę pomocniczą wobec Prezydenta. Konstytucja nie dopuszcza żadnych możliwości przekazania przez głowę państwa wykonywania jej konstytucyjnych i ustawowych kompetencji innym osobom. Nie wyklucza to reprezentowania Prezydenta przez osoby zatrudnione w Kancelarii na forum publicznym lub w sformalizowanych postępowaniach toczących się przed innymi organami państwa lub w postępowaniach sądowych (por. P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 143, wyd. II, wer. el. WKP 2023). Zdaniem NSA, Sąd I instancji właściwie zdefiniował problem w zakresie podmiotu wydającego dany akt (Prezydent) i podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (Szef Kancelarii) lecz wyciągnął błędne wnioski. Rację ma Sąd I instancji, że decyzja odmowna wydana przez Szefa Kancelarii Prezydenta może być kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym "pod względem materialnym i formalnym" ale już nie pod względem "merytorycznym". Wskazać bowiem można na to, że: - Prezydent stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (art. 126 ust. 2 Konstytucji); - Prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych RP a kompetencje Prezydenta związane ze zwierzchnictwem nad Siłami Zbrojnymi, szczegółowo określa ustawa (art. 134 ust. 6 Konstytucji); - Prezydent posiada ponadto decydujące kompetencje w warunkach szczególnego "zagrożenia państwa", wiążące się z wprowadzaniem stanu wojennego i wyjątkowego oraz zarządzenia (powszechnej lub częściowej) mobilizacji (por. wyrok TK z 6 lipca 2011 r., sygn. akt P 12/09); w uzasadnieniu tego wyroku TK, przyjął, że: "(...) przesłanka bezpieczeństwa państwa oznacza "stan, w którym brak jest zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa jako całości oraz dla jego demokratycznego rozwoju" (K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 184). Przy czym ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw ze względu na to uwarunkowanie mogą znajdować uzasadnienie nie tylko w zagrożeniach zewnętrznych (wynikających z agresywnych działań lub zamierzeń innych państw), ale także w zagrożeniach wewnętrznych, pod warunkiem że osiągną one taki rozmiar, że dotkną podstaw bytu państwa, integralności jego terytorium, losu jego mieszkańców lub istoty systemu rządów (zob. L. Garlicki, Przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), Państwo i Prawo nr 10/2001, s. 14)"; - zasady użycia Sił Zbrojnych RP do pomocy Straży Granicznej, w ramach konstytucyjnego zwierzchnictwa Prezydenta nad Siłami Zbrojnymi, doprecyzowane są przez art. 11 b i art. 11c ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 1061 ze zm.); w przypadku gdy wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa, zapewnienia nienaruszalności granicy państwowej, zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej lub na polskich obszarach morskich, w szczególności: 1) bezpośredniego zagrożenia zamachem na nienaruszalność granicy państwowej lub jego dokonania, 2) sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa powszechnego dla życia, zdrowia lub wolności obywateli, 3) bezpośredniego zagrożenia zamachem na obiekty lub urządzenia wykorzystywane przez Straż Graniczną, 4) zagrożenia przestępstwem o charakterze terrorystycznym lub jego dokonania w stosunku do obiektów lub urządzeń, o których mowa w pkt 3, lub mogącym skutkować niebezpieczeństwem dla życia ludzkiego - jeżeli użycie sił Straży Granicznej okaże się niewystarczające lub uzasadnia to stopień zagrożenia, do pomocy Straży Granicznej mogą być użyte oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych RP (por. art. 11b ust. 1); z kolei zgodnie z art. 11 c ust. 1: "(...) w przypadku gdy wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa, zapewnienia nienaruszalności granicy państwowej lub zagrożenia bezpieczeństwa publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej lub na polskich obszarach morskich, jeżeli Straż Graniczna nie dysponuje możliwością skutecznego przeciwdziałania zagrożeniu lub dokonaniu przestępstwa lub uzasadnia to rodzaj zagrożenia, mogą zostać użyte oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych w formie prowadzonego samodzielnie przeciwdziałania"; użycie oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych następuje na podstawie postanowienia Prezydenta wydanego na wniosek Prezesa Rady Ministrów (por. art. 11b ust. 2 i art. 11 c ust. 1); - można wskazać, że w literaturze (szerzej zob. D. Łukowski, L. Bełza, Zwierzchnictwo Prezydenta RP nad siłami zbrojnymi w czasie pokoju w kontekście władzy wykonawczej. Wnioski de lege ferenda, Bezpieczeństwo Narodowe 2025 r. nr 47, s.15-62) wskazuje się, że w ostatnich latach kilkakrotnie były wydawane – w formie jawnej i niejawnej – postanowienia Prezydenta o zatwierdzeniu decyzji w sprawie użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych RP do pomocy oddziałom Straży Granicznej lub Policji; decyzje o potrzebie wsparcia służb porządku publicznego były związane m.in. z wizytą Papieża Franciszka w Polsce oraz Światowymi Dniami Młodzieży (w 2016 r.), przeciwdziałaniem zagrożeniom związanym z sesją Konferencji Stron Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (w 2018 r.) oraz ochronie granicy państwowej przed migrantami (w 2020 r. i latach następnych). Zatem postanowienia Prezydenta w obszarze szeroko pojętego "bezpieczeństwa państwa", w tym tryb ich wydania, stanowią realizację jego konstytucyjnych zadań określonych art. 126 ust. 2 Konstytucji (Prezydent stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa) w związku z art. 134 ust. 1 Konstytucji (Prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych RP). 4. W ocenie NSA rację ma skarżący kasacyjnie organ, że kontrolowana decyzja z 3 lutego 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, została wydana na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a podniesione przez skarżącego zarzuty w petitum skargi powinny zostać uznane przez Sąd I instancji jako bezzasadne. Treść decyzji i jej uzasadnienie jednoznacznie wskazują, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie oraz właściwie zinterpretował i zastosował przepisy prawa, będące podstawą wydania przedmiotowej decyzji. W związku z tym zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. oraz art. 5 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji. Takie wnioski można wyciągnąć biorąc pod uwagę kilka zasadniczych argumentów. Po pierwsze - kontroli sądowoadministracyjnej może tylko podlegać prawidłowość wydanej przez Szefa Kancelarii Prezydenta decyzji administracyjnej pod względem materialnym i formalnym, a nie przesłanki merytoryczne (czy motywy lub inne okoliczności), które legły u podstaw wydania przez Prezydenta samego postanowienia w przedmiocie użycia Sił Zbrojnych do pomocy Służbie Granicznej, w tym trybu jego wydania, to jest nadania aktowi prawnemu klauzuli "zastrzeżonej". W przeciwnym razie pozostawałoby to w sprzeczności z art. 184 Konstytucji w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji. Po drugie – spełnienie przez organ wytycznych Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku prowadziłoby do konieczność dokonywania subiektywnej oceny postanowienia Prezydenta przez Szefa Kancelarii, w tym analizy zakresu postanowienia zawierającego informacje uznane za podlegające ochronie w trybie u.o.i.n. Takie działanie byłoby całkowicie nieuprawnione w okolicznościach przedmiotowej sprawy zarówno ze względów formalnych jak i materialnych. Należy bowiem wskazać, iż Szef Kancelarii Prezydenta nie jest w żadnym zakresie uprawniony do dokonywania analizy lub oceny aktu urzędowego Prezydenta (w tym w szczególności dokonywania analizy podstaw do wydania aktu ani analizy podstaw do objęcia takiego aktu określoną klauzulą dotyczącą ochrony informacji niejawnych). Szef Kancelarii Prezydenta nie ma również podstaw do dokonywania analizy zakresu informacji zawartych w akcie objętym klauzulą w zakresie ochrony informacji niejawnych, w tym również nie jest uprawniony do przeprowadzania takiej oceny na potrzeby postępowania w zakresie dostępu do informacji publicznej. Nawet szczegółowe uzasadnienie powodów odmowy mogłoby bowiem doprowadzić do ujawnienia informacji niejawnych. Po trzecie - ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W konsekwencji prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru bezwzględnego (absolutnego) i nieograniczonego już na poziomie konstytucyjnym. Realizacją konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej jest właśnie odrębna ustawa - u.d.i.p. Ustawa ta regulując zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega określonym w u.d.i.p. ograniczeniom. Tak więc podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ogranicza dostęp do żądanych informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany odmawia również udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych i wskazał, że "(...) potencjalny konflikt między zasadą ochrony tych tajemnic, a zasadą prawa do informacji publicznej został a limine "przecięty" przez ustawodawcę, który uznał określone informacje niejawne za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej, wyłączając tym samym możliwość rozstrzygania go przez organ (a następnie sąd administracyjny) na gruncie konkretnego stanu faktycznego i interpretacji przepisów". Analiza przepisów dokonana przez Sąd w tym zakresie była zatem prawidłowa, ale same wnioski końcowe Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu - całkowicie błędne. Po czwarte – zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, uregulowane zostały w u.o.i.n. Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.o.i.n., informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych RP. Skoro określoną klauzulę tajności nadaje się informacji niejawnej, to oznacza, że dana informacja jest uprzednio kwalifikowana jako spełniająca materialne kryteria niejawności, a następnie klasyfikowana według konieczności stopnia jej ochrony i na tej podstawie opatrywana stosowną klauzulą tajności. Nadanie klauzuli tajności pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego postępowania z informacją niejawną w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych (art. 8 u.o.i.n. - por. również wyrok NSA z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 500/23). Ochrona informacji niejawnych przybiera dwie postacie. Po pierwsze, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.i.n., informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności. Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla RP albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Jednocześnie art. 8 u.o.i.n. przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie, w stosunku do tych informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności. Mogą być one bowiem udostępnione, w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby, wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Dla tej szerszej ochrony, wynikającej z art. 8 u.o.i.n. niezbędne są jednak dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 u.o.i.n., wskazujący na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożenia dóbr. Element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 u.o.i.n., klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym. Po piąte – zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie Szef Kancelarii Prezydenta prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, gdyż organ wskazał na to, że: - Prezydent RP w 2021 r. wydał postanowienie w sprawie użycia Sil Zbrojnych RP do pomocy Straży Granicznej; - jest to "informacja publiczna" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (okoliczność ta nie była kwestionowana); - przedmiotowemu postanowieniu Prezydenta nadano klauzulę "zastrzeżone" (korzysta zatem ze szczególnej ochrony jako "informacja niejawna"); - postanowienie zawiera informacje, których ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań, w szczególności w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, czy bezpieczeństwa publicznego; - w związku z tym zastosowano w sprawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. (tj. ograniczenie prawa do informacji). Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem NSA decyzja organu wskazująca na odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie postanowienia Prezydenta w sprawie użycia Sił Zbrojnych do pomocy Straży Granicznej została w dostateczny sposób uzasadniona w kontekście całokształtu okoliczności, w których zostało wydane przedmiotowe postanowienie Prezydenta. To z kolei powinno skutkować oddaleniem przez Sąd I instancji wniesionej przez skarżącego skargi jako oczywiście bezzasadnej a nie uchyleniem zaskarżonej decyzji. Po szóste – w orzecznictwie wskazuje się, że potwierdzenie nadania jednej z klauzul tajności wyłącza możliwość udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcy i uzasadnia wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Sąd w takim przypadku nie jest władny badać, czy element materialny uzasadniający uznanie określonej informacji za informację niejawną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.o.i.n. występuje. Jest on związany decyzją właściwego podmiotu o nadaniu klauzuli tajności (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5121/21). Zatem dla uznania informacji za "niejawną" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co w konsekwencji prowadzi do ograniczenia jej udostępnienia, wystarczającym jest ustalenie, że spełniona została przesłanka materialna określona w art. 1 ust. 1 u.o.i.n. (por. wyrok NSA z 9 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1822/16). Żądanie dostępu do informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. nie może służyć weryfikacji klauzul tajności. Takie rozumienie instytucji obywatelskiego dostępu do informacji publicznych, czyniłoby u.o.i.n. zbyteczną i nadto naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 61 ust. 3 Konstytucji, który zezwala na ustawowe ograniczenie prawa dostępu do informacji. Ograniczenie to ustawodawca urzeczywistnił, wprowadzając do polskiego porządku prawnego u.o.i.n. oraz odpowiednią normę kolizyjną wynikającą z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 80/17; wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14). Po siódme - Sąd I instancji w zaskarżonym kasacyjnie wyroku dokonał błędnej interpretacji stanu faktycznego sprawy przyjmując, iż to Szef Kancelarii Prezydenta działający w sprawie jako organ zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w zakresie dostępu do informacji publicznej dokonał nadania postanowieniu Prezydenta klauzuli "zastrzeżone", korzystając w dyskrecjonalny sposób z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co umożliwiło organowi odmowę dostępu do wnioskowanej informacji publicznej i spowodowało brak oceny aktu będącego przedmiotem wniosku o dostęp (por. s. 17 wyroku Sądu I instancji). Tymczasem organ, który odmówił udzielenia informacji publicznej z powodu jej niejawnego charakteru nie posiada w okolicznościach niniejszej sprawy żadnych podstaw do wykonania wskazanego przez Sąd w zaskarżonym wyroku zobowiązania do dokonywania analizy aktu Prezydenta i oceny możliwości przekazania informacji objętych tym aktem. Nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych do żądania od właściwej osoby, w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.i.n., zmiany klauzuli lub jej uchylenia. Szef Kancelarii Prezydenta nie dysponuje jakimikolwiek własnymi kompetencjami w sferze kompetencji Prezydenta określonych w Konstytucji oraz ustawach. Po ósme – zdaniem NSA, organ w niniejszej sprawie (wbrew stanowisku Sądu I instancji) nie naruszył przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Szef Kancelarii Prezydenta wyjaśnił przesłanki, które w jego ocenie przemawiały za odmową uwzględnienia wniosku skarżącego i uczynił to na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Wnioskowane przez skarżącego informacje podlegały reżimowi ochrony informacji niejawnych. Udostępnienie tych informacji byłoby zagrożeniem realnym, stanowiącym możliwość wyrządzenia szkody określonej w art. 1 ust. 1 u.o.i.n. W orzecznictwie podkreśla się również to, że organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej z uwagi na specyfikę informacji niejawnej oraz z uwagi na ochronę informacji niejawnych, nie musi wskazywać w uzasadnieniu decyzji konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym ich udostępnieniem. Wystarczające jest wskazanie hipotetycznych, ale sprecyzowanych zagrożeń, które mogłoby prowadzić do ujawnienia informacji objętej odmową (por. wyrok NSA z 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2687/17, wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 952/20). Samo wskazanie konkretnych zagrożeń może prowadzić do ujawnienia informacji objętych odmową (zob. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1312/15). Dodatkowo można wskazać, że aktualna sytuacja geopolityczna i kwestia związana z ochroną wschodniej granicy Polski stanowi również – w rozumieniu prawa – "fakt powszechnie znany". W orzecznictwie wskazuje się, że fakty powszechnie znane (notoryjne), to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Chodzi więc o wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1301/17). Tzw. wiedzą powszechną jest okoliczność agresji zbrojnej Rosji na Ukrainę oraz tzw. wojna hybrydowa w pobliżu granicy RP z Białorusią. Nie ma zatem potrzeby "udowadniania", że wskazane fakty mogą potencjalnie zagrażać bezpieczeństwu Państwa. Znajomość tych faktów jest bowiem bezsporna i powszechna. 5. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia żadnych wątpliwości. 6. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.