III OSK 2637/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Ewa Kwiecińska Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 836/22 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku J. S. z 20 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] w rozpoznaniu wniosku J. S. z 20 listopada 2022 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Starosty [...] na rzecz J. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 836/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 20 listopada 2022r. przesłanym mailem skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji: "Kto, kiedy, w jakim trybie i na czyje polecenie: 1/ wprowadził na stronie BIP powiatu pod adresem: [...] informację o usłudze prostowania przez starostę [...] archiwalnych decyzji AWZ przez upoważnionego urzędnika [...]? wnoszę o przesłanie skanu dokumentu, który to potwierdza. 2/ wprowadził na stronie BIP powiatu pod adresem: [...] do pobrania, kartę usług WGG-5, wnoszę o przesłanie skanu dokumentu, który to potwierdza. 3/ usunął z BIP urzędu ww. usługę i zablokował dostęp do ww. stron BIP urzędu? wnoszę o przesłanie skanu dokumentu, który to potwierdza. 4/ odstąpił od obowiązku wykazania na szeregu stron BIP urzędu informacji o wytworzenia informacji w BIP i osobie za to odpowiedzialnej? (np. strony: wydziały, biura, stanowiska urzędu, jednostki organizacyjne powiatu, instytucje działające na terenie powiatu [...] i ich podstrony, [...], wnoszę o przesłanie skanu dokumentu, który to potwierdza." Organ na ww. wniosek skarżącej udzielił odpowiedzi w piśmie z 2 grudnia 2022 r. znak: WO.1431.2.2022. Pismo to zostało wysłane drogą mailową i skutecznie doręczone wnioskodawcy 2 grudnia 2022 r (drogą mailową). W przedmiotowym piśmie skarżąca została poinformowana że wnioskowane przez nią informacje są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem: [...]. Organ wskazał, iż wniosek zainteresowanej może spowodować po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wyłącznie wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanej zapoznać się z jej treścią. Zatem organ, który umieścił informację w BIP, nie jest zobowiązany do jej przekazania na wniosek, jednak powinien poinformować wnioskodawczynie, gdzie znajduje się taka informacja, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. WSA w Warszawie uznając, że skarga jest niezasadna wskazał, że wniosek skarżącej obejmuje kwestie o charakterze technicznym oraz w zakresie relacji i podległości pracowniczej ("kto i komu wydał określone polecenia", w "jakim trybie" itd.). Tymczasem takie zagadnienia (procesy wewnętrzne) nie stanowią informacji publicznej, dotyczą bowiem relacji pracowniczo/służbowych zachodzących w zakresie wewnętrznym przy realizacji określonych zdań. Sąd stwierdził, że organ skutecznie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej z 20 listopada 2022 r. w piśmie z 2 grudnia 2022 r. (drogą mailową) i w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ poinformował wnioskodawczynię, że wskazana we wniosku strona jest stroną archiwalną Biuletynu Informacji Publicznej Powiatu, o czym informuje komunikat widniejący na stronie ww. Natomiast, wszelkie aktualne informacje dotyczące działalności Wydziału Geodezji i Kartografii znajdują się pod adresem [...]. Wprawdzie dane ze wskazanej przez organ strony BIP nie zawierają odpowiedzi na wniosek skarżącej, tym nie mnie jako, że wnioskowana informacja nie mieściła się w kategorii informacji publicznej, należało uznać, że organ nie pozostawał w bezczynności. Organ wskazał bowiem na jakiej stronie BIP znajduje się informacja publiczna, którą zobowiązany był zamieścić. Skargę kasacyjną od powyższego złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Alternatywnie, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Wystąpiła o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi, pomimo iż organ nie udostępnił wnioskowanej informacji w terminie ustawowym; 2. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - przez błędną rekonstrukcję przez WSA w Warszawie treści wniosku skarżącej, 3. prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i art. 8 ust. 6 pkt 2-5 u.d.i.p. - przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż dane obowiązkowo publikowane w BIP nie stanowią informacji publicznej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko o oddaleniu skargi na bezczynność organu nie wziął pod rozwagę całej treści wniosku skarżącej z 20 listopada 2022 r. Jak to trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej Sąd I instancji błędnie zrekonstruował treść wniosku skarżącej. O ile w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zacytował wniosek skarżącej in extenso, to już w rozważaniach merytorycznych ograniczył się do stwierdzeń dotyczących wyłącznie tej części wniosku skarżącej, który dotyczył tego "kto i komu wydał określone polecenia", "w jakim trybie" oraz niezwykle ogólnikowego "itd.". Tymczasem sprowadzenie całego wniosku składającego się z czterech punktów (pytań) do jego niektórych aspektów i lapidarne odniesienie się do nich nie pozwala na poznanie szczegółowego stanowiska Sądu I instancji dotyczącego kwalifikacji wszystkich informacji żądanych we wniosku skarżącej z 20 listopada 2022 r. Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i art. 8 ust. 6 pkt 2-5 u.d.i.p. polegającego na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że dane obowiązkowo publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej nie stanowią informacji publicznej. Słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, że wniosek skarżącej dotyczył w szczególności tego kto wprowadził lub usunął wskazane dane w BIP organu. Sąd I instancji skupiając się na tej części wniosku skarżącej, która dotyczyła trybu publikacji w BIP i poleceń z tym związanych, całkowicie pominął kwestie charakteru informacji o datach i osobach wprowadzających i usuwających dane w BIP. Tymczasem zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 2, 3, 4 i 5 u.d.i.p. "[p]odmioty udostępniające informacje publiczne w Biuletynie Informacji Publicznej są obowiązane do: 1) oznaczenia informacji danymi określającymi podmiot udostępniający informację; 2) podania w informacji danych określających tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji; 3) dołączenia do informacji danych określających tożsamość osoby, która wprowadziła informację do Biuletynu Informacji Publicznej; 4) oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia; 5) zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji. Oznacza to, że dane dotyczące tego, kto i kiedy opublikował lub usunął określone dane w BIP są publikowane w BIP. Równocześnie, zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "[u]dostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8". To z kolei oznacza, że informacje publikowane w BIP, w tym informacje o osobach i datach publikacji lub usunięcia danych w BIP, są informacjami publicznymi. Tym samym błędne jest stanowisko Sądu I instancji dotyczące kwalifikacji informacji z pierwszej części wniosku skarżącej, to jest dotyczącej tego kto i kiedy publikował i usuwał określone dane w BIP. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, stanowią one informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.di.p. Zgodzić należy się również z zarzutem naruszenia art. 1 ust 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. d) u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Jak to trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, druga część wniosku skarżącej z 20 listopada 2022 r. dotycząca poleceń dotyczących wprowadzenia, usunięcia lub odstąpienia od obowiązku zamieszczenia określonych danych w BIP i trybu w jakim zostały wydane, także dotyczy informacji publicznej, co niezasadnie neguje Sąd I instancji. Jak to słusznie podnosi pełnomocnik skarżącej sprawy związane z publikowaniem i usuwaniem danych z BIP są jednym z rodzajów spraw, które załatwia Starosta [...]. Wynika to w szczególności z art. 8 ust. 2 u.d.i.p. Pojęcia "sprawy" nie można przy tym ograniczać do pojęcia "sprawy administracyjnej", o której mowa w k.p.a. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o: "danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych". Równocześnie stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. d) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych i sposobach przyjmowania i załatwiania spraw". Nie chodzi przy tym jedynie o ogólne wytyczne, regulaminy itp. Lecz także o informacje dotyczące konkretnych spraw. Skarżąca skonkretyzowała w swoim wniosku jakie sprawy ją interesują i żądała informacji dotyczących trybu działania organu w związki z tymi sprawami oraz sposobu ich załatwiania. W ramach sposobu załatwiana konkretnej sprawy tj. publikacji, usunięcia lub odstąpienia od obowiązku zamieszczenia określonych danych w BIP, mieszczą się z pewnością informacje o poleceniach służbowych dotyczących tej sprawy. Nie można odmówić takim informacjom przymiotu sprawy publicznej, a to chociażby z tego względu, że pracownik samorządowy zatrudniony w starostwie powiatowym może odmówić jego wykonania i zażądać jego pisemnego potwierdzenia a to zgodnie z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy 21 sierpnia 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530). W takim przypadku polecenie służbowe zyskuje walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Nie ma przy tym podstaw do różnicowania charakteru informacji publicznej li tylko z tego powodu, że jest lub nie jest wyrażona na piśmie. Z powyższych względów nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że wniosek skarżącej obejmuje kwestie o charakterze technicznym oraz relacji i podległości pracowniczej (relacji pracowniczych/służbowych zachodzących w zakresie wewnętrznym). a jako taki nie dotyczy informacji publicznej. Żądanie skarżącej zawarte we wniosku nie dotyczy informacji stricte wewnętrznych organu, jak to przyjął Sąd I instancji. Jak to wykazano wyżej informacje żądane przez skarżącą we wniosku z 20 listopada 2022 r. nie dotyczą "informacji wewnętrznych" lecz spraw publicznych, a w konsekwencji informacji publicznych. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok a uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Starosta [...] i skarżąca kasacyjnie nie podważali stanowiska Sądu I instancji, że odpowiedzi na wniosek skarżącej z 20 listopada 2022 r. organ udzielił w piśmie z 2 grudnia 2022 r. tj. w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odpowiadając na wniosek z 20 listopada 2022 r., organ poinformował, że wskazana we wniosku strona jest stroną archiwalną Biuletynu Informacji Publicznej Powiatu, o czym informuje komunikat widniejący na ww. stronie. Natomiast, wszelkie aktualne informacje dotyczące działalności Wydziału Geodezji i Kartografii znajdują się pod adresem [...] W ocenie Sądu I instancji dane ze wskazanej przez organ strony BIP nie zawierają odpowiedzi na wniosek skarżącej. Jednak Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność, ponieważ wnioskowana informacja nie mieściła się według tego Sądu w kategorii informacji publicznej. Skoro z niepodważanych przez strony ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że organ odesłał skarżącą do strony internetowej, w której nie znajduje się żądana informacja, to uznać należy, że nie udzielił skarżącej żądanej we wniosku informacji publicznej (jej charakter wykazano wyżej). Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędne zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie budzi wątpliwości, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku ma również miejsce gdy organ odpowiada na wniosek, który dotyczy informacji publicznej odsyłając wnioskodawcę do źródła informacji, które takiej informacji nie zawiera. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i świadczy o naruszeniu przez Starostę [...] art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i o niezasadności oddalenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 20 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej i zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na wniosek i na skargę organ wskazał, stronę internetową, w której miała znajdować się żądana informacja. W odpowiedzi na skargę organ uzasadnił przyjęty punkt widzenia. Nie można też nie zauważyć skomplikowanego charakteru żądanych informacji, mogącego budzić wątpliwości co do ich kwalifikacji. O tym świadczy choćby stanowisko Sądu I instancji. Fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności argumentacji Sądu I instancji (która doprowadziła ten Sąd do oddalenia skargi) i stwierdził, że nastąpiła bezczynność organu, nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odmienna wykładnia przepisów prawa nie stanowi podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowanego charakteru naruszenia prawa nie można także przypisać uchybieniu regulacji art. 13 u.d.i.p., bowiem organ podjął działania w terminie błędnie zakładając, że skarżąca będzie miała możliwość zapoznania się z żądaną informacją, przyjmując że stanowi to realizacje ustawowych obowiązków. Jeśli natomiast chodzi o wymierzenie organowi grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., wskazać trzeba na tle redakcji tego przepisu, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do wymierzenia grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia wymierzenie grzywny na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Specyfika niniejszej sprawy nie wskazuje na wystąpienie takich okoliczności. Są to tożsame okoliczności jakie legły u podstaw stwierdzenia braku rażącego naruszenia prawa. Wskazują one również na brak przesłanek z art. 149 § 2 p.p.s.a. do wymierzenia organowi grzywny. Dlatego w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę co do żądania wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania sądowego za obie instancje, od Starosty [...] na rzecz skarżącego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.