III OSK 2629/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 516/19 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prokuratora Okręgowego w Lublinie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego dla prokuratorów będących żołnierzami zawodowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od A. S. na rzecz Prokuratora Okręgowego w Lublinie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Prokurator Rejonowy w L. przyznał A. S. w związku z jego przeniesieniem jako prokuratora, będącego żołnierzem zawodowym na stanowisko służbowe prokuratora Prokuratury Rejonowej w L., dodatek wyrównawczy dla prokuratorów w kwocie 4.472,24 zł miesięcznie brutto za okres od 4 kwietnia 2016 r. do 25 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 78 ust. 1 i 3 oraz art. 80 ust. 1-4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz aktów wykonawczych wobec ustawy skarżącemu jako prokuratorowi wojskowemu przysługiwało uposażenie w wysokości 7.092,40 zł (5.960 zł stawki uposażenia zasadniczego i 1132,40 zł jako dodatek za służbę wojskową). Natomiast wynagrodzenie skarżącego na stanowisku prokuratora prokuratury rejonowej zgodnie z art. 124 § 2 i § 11 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze i aktami wykonawczymi wobec ustawy wynosiłoby 11.564,64 zł (9.637,20 zł stawki uposażenia zasadniczego i 1.927,44 zł jako dodatek za długoletnią pracę). W związku z powyższym organ na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przyznał skarżącemu dodatek wyrównawczy w w/w wysokości przysługujący w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji twierdząc, że wysokość przyznanego dodatku jest nieodpowiednia biorąc pod uwagę uposażenie skarżącego otrzymywane na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym naczelnika Wydziału Śledczego Wojskowej Prokuratury Okręgowej w W. Dodatkowo skarżący zarzucił, że nie został powiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, przez co nie mógł czynnie brać w nim udziału. Po rozpoznaniu odwołania Prokurator Okręgowy w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 23 § 4 ustawy Prawo o prokuraturze decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podkreślił, że przy obliczaniu dodatku wyrównawczego nie można brać pod uwagę dodatku funkcyjnego jaki otrzymywał on na ostatnio zajmowanym stanowisku Naczelnika Wydziału Śledczego, bowiem aktualnie (w okresie od 4 kwietnia do 25 sierpnia 2016 r.) takiej funkcji nie pełni. Dodatek funkcyjny związany jest wyłącznie z pełnieniem określonej funkcji i nie ma charakteru prawa nabytego, które przysługuje "dożywotnio", od dnia przyznania. Odnosząc się do drugiego zarzutu organ uznał, że nie miał on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na powyższą decyzję skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności ewentualnie uchylenia decyzji I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W wyniku jej rozpoznania Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a" wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 516/19 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącego, sprawa dodatku wyrównawczego nie została załatwiona wcześniejszą decyzją – decyzja ta dotyczyła samego powołania na nowe stanowisko (decyzja z [...] kwietnia 2016 r.). Uznał jednak, że wydane decyzje zostały podjęte z naruszeniem art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, ponieważ nie uwzględniały, że skarżącemu po przeniesieniu do Prokuratury Rejonowej przysługuje "prawo do wynagrodzenia nabytego na dotychczasowym stanowisku" i określiły dodatek wyrównawczy bez uwzględniania dodatku funkcyjnego w wysokości 2.120 zł. Powołując się na Rozdział 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Sąd wskazał, że zgodnie z art. 72 ust. 1 i 2 w/w ustawy uposażenie żołnierza zawodowego składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków, a żołnierz zawodowy z tytułu pełnionej służby otrzymuje tylko jedno uposażenie. Składową uposażenia skarżącego na poprzednio zajmowanym stanowisku, jak wskazał sam organ, był również dodatek funkcyjny za pełnienie funkcji Naczelnika Wydziału Śledczego. W związku z powyższym "prawo do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku" powinno być rozumiane całościowo i organ dokonał błędnej interpretacji przepisów stwierdzając, że w związku z faktem, iż skarżący nie pełnił w okresie od 4 kwietnia do 25 sierpnia 2016 r. dawnej funkcji, to dodatek wyrównawczy nie powinien uwzględniać dodatku funkcyjnego, który stanowił element uposażenia na poprzednio zajmowanym stanowisku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w zw. z art. 71 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowe żołnierzy zawodowych w zw. z art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej Instancji, że użyte w art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze sformułowanie "z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku" swoim zakresem obejmuje również dodatek funkcyjny, który przysługiwał prokuratorowi Wojskowej Prokuratury Okręgowej w związku z pełnioną przez niego funkcją naczelnika wydziału podczas gdy ochroną prawa do wynagrodzenia, o której mowa w przepisach wprowadzających Prawo o prokuraturze objęte zostały wyłącznie te składniki wynagrodzenia przysługujące przenoszonemu prokuratorowi wojskowemu w związku z zajmowanym stanowiskiem. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie uznał, iż ustalenie dodatku wyrównawczego na rzecz Skarżącego powinno nastąpić z uwzględnieniem przysługującego mu z tytułu pełnionej przez niego funkcji Naczelnika Wydziału Wojskowej Prokuratury Okręgowej w W., a następnie uchylił decyzję Prokuratora Okręgowego w L. oraz poprzedzającą ją decyzję Prokuratora Rejonowego w L.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i uchylenie decyzji Prokuratora Okręgowego w L. oraz poprzedzającej jej decyzji Prokuratora Rejonowego w L. podczas, gdy decyzje te nie naruszają prawa materialnego, a co za tym idzie nie zostały w niniejszej sprawie spełnione przesłanki uzasadniające uchylenie w/w decyzji; b. art. 151 P.p.s.a. przez jego nie zastosowanie i w konsekwencji uwzględnienie przez WSA w Lublinie złożonej przez skarżącego skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Prokuratora Okręgowego w L. nie narusza przepisów prawa, co winno skutkować oddaleniem skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pełniona przez prokuratora funkcja nie może być utożsamiana z zajmowanym stanowiskiem. W przedmiotowej sprawie poprzednio zajmowanym stanowiskiem skarżącego, przed przeniesieniem do Prokuratury Rejonowej w L., było stanowisko Prokuratora Okręgowego Wojskowej Prokuratury Okręgowej w W. i z tego tytułu skarżący uzyskiwał wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem za długoletnią służbę wojskową. Skarżący dodatkowo pełnił funkcję naczelnika wydziału w/w jednostki organizacyjnej prokuratury wojskowej i z tego tytułu rozkazem dziennym z [...] sierpnia 2009 r. przyznano mu dodatek funkcyjny. Gdyby więc skarżący zajmował stanowisko naczelnika wydziału bezcelowe byłoby wskazywanie jako składowej jego wynagrodzenia dodatku funkcyjnego, bowiem wtedy uposażenie skarżącego składałoby się wyłącznie z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za długoletnią służbę. Organ zauważył ponadto, że ustawodawca nie przewidział w żadnym akcie normatywnym stanowiska "naczelnika wydziału", a w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jest to jedynie czasowa funkcja, niemająca cech trwałości, na którą prokurator może zostać powołany i odwołany według zapotrzebowania. W art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze ustawodawca miał zatem na celu ochronę tych składników wynagrodzenia, które były związane w sposób trwały z zajmowanym stanowiskiem. W przepisie tym nie ma mowy o elementach wynagrodzenia związanych z pełnioną funkcją. Dodatkowo organ wskazał, że przyjęcie interpretacji Sądu pierwszej instancji doprowadziłoby do uprzywilejowania sytuacji prokuratorów wojskowych pełniących czasowe funkcje względem innych prokuratorów wojskowych powoływanych na stanowiska w jednostkach powszechnych prokuratury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą w istocie wyłącznie prawa materialnego, gdyż jedynie wynikowo organ powiązał je z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty te są zasadne. Przedmiotowa sprawa dotyczy wysokości dodatku wyrównawczego, który bezspornie przysługiwał skarżącemu w okresie od 4 kwietnia do 25 sierpnia 2016 r., jako prokuratorowi wojskowej jednostki organizacyjnej, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2014 poz. 1414 ze zm.). W/w przepis zakłada, że w przypadku gdy uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem, a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. W celu wykonania dyspozycji przepisu konieczne jest zatem określenie wysokości uposażenia skarżącego na zajmowanym stanowisku (prokuratora byłej Prokuratury Okręgowej), określenie wysokości uposażenia przysługującego na równorzędnym stanowisku w prokuraturze powszechnej oraz ustalenie kwoty świadczenia. W niniejszej sprawie problem dotyczy pierwszej ze wskazanych czynności, bowiem skarżący uważa, że wysokość jego wynagrodzenia została błędnie obliczona po przeniesieniu do struktur prokuratury powszechnej. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. 2016 poz. 178) miały m.in. na celu zapewnić prokuratorom likwidowanych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury i prokuratorom przenoszonym na stanowiska niższego szczebla, utrzymanie dotychczasowych zasad ustalania wynagrodzenia. Jedną z form zapewnienia tych gwarancji był art. 41 § 1 dotyczący zachowania prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku i właśnie interpretacja tego przepisu stanowi sedno problemu. Przed 4 kwietnia 2016 r., tj. przed zwolnieniem skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury i przeniesieniem na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w L., skarżący zajmował stanowisko służbowe "Naczelnik Wydziału – Prokurator Wojskowej Prokuratury Okręgowej - Wydział Śledczy w W". Było to stanowisko wojskowe, dla którego został określony stopień etatowy oraz grupa uposażenia. Należności wynikające z zaszeregowania stanowiska do określonej grupy uposażenia oraz dodatek za długoletnią służbę wojskową stanowiły uposażenie skarżącego jako żołnierza zawodowego. Wobec tego, że skarżący był jednocześnie prokuratorem w kwestii należnego mu uposażenia zastosowanie znajdował wspomniany już przepis art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dotyczący dodatku wyrównawczego. Jest to jeden z dodatków, o których stanowi art. 72 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ustawodawca wskazywał jako stanowisko równorzędne do stanowiska "naczelnika wydziału – prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej" – stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 825) - stanowisko (funkcję) "naczelnika wydziału w prokuraturze okręgowej". Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o prokuraturze z 1985 r. (Dz. U. 2011 nr 270, poz. 1599 ze zm.) wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie jest równe; wysokość wynagrodzenia prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie różnicuje staż pracy lub pełnione funkcje. W myśl art. 62 ust. 1a ww. ustawy wynagrodzenie zasadnicze prokuratora określa się w stawkach, których wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego. W związku z pełnioną funkcją prokuratorowi przysługuje dodatek funkcyjny (ust. 1f). Uwzględniając powyższe regulacje od zajmowania "stanowiska prokuratorskiego" w prokuraturze odpowiedniego szczebla, należy odróżnić pełnienie określonych "funkcji". Desygnaty pojęć "stanowisko" i "funkcja" nie pokrywają się. W art. 6 ustawy o prokuraturze zawarty jest katalog stanowisk prokuratorskich. Wykaz funkcji, z pełnieniem których związany był dodatek funkcyjny, regulowało natomiast Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom. Dla funkcji naczelnika wydziału w prokuraturze okręgowej przewidziany został mnożnik służący do ustalenia wysokości dodatków funkcyjnych w wysokości 0,3-0,55. Wynagrodzenie prokuratora prokuratury okręgowej pełniącego funkcję naczelnika wydziału składało się zatem z wynagrodzenia zasadniczego wyliczonego przy uwzględnieniu stawki awansowej, dodatku stażowego oraz dodatku funkcyjnego. Wskazać należy, że dodatek funkcyjny jest immanentnie związany z pełnioną funkcją i ma charakter czasowy. Nie stanowi zatem stałego elementu wynagrodzenia. W sytuacji zatem gdyby nie doszło do przekształceń ustrojowych w prokuraturze, a skarżący w dalszym ciągu pełniłby służbę wojskową w prokuraturze do spraw wojskowych lecz zostałyby przeniesiony na inne stanowisko służbowe np. prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej odpowiadające – zgodnie z art. 116 ust. 2 ustawy o prokuraturze z 1985 r. – stanowisku prokuratora w prokuraturze okręgowej, to wówczas przy obliczaniu dodatku wyrównawczego nie byłby uwzględniany dodatek funkcyjny, gdyż taki dodatek prokuratorowi prokuratury okręgowej nie przysługuje. Skarżący przeniesiony został do Prokuratury Rejonowej w L. w związku z przekształceniami w prokuraturze dokonanymi w związku z wejściem w życie 4 marca 2016 r. ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze. Zgodnie z decyzją Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z 4 kwietnia 2016 r. skarżący przeniesiony został na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej, bez powierzania dodatkowych funkcji, których sprawowanie wiązałoby się z dodatkową gratyfikacją. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie przepisu art. 41 § 1 w/w ustawy, stosownie do którego prokurator wojskowy, poprzez regulację z art. 41 § 1 w/w ustawy, nabywałby trwale prawo do wynagrodzenia, które przysługiwało mu czasowo z tytułu pełnionej funkcji, nieobjętej przecież z założenia i jej charakteru gwarancjami trwałości. Nie dość więc, że otrzymywałby zapłatę odpowiadającą funkcjom, których obecnie (to jest po zmianach w ustroju prokuratury) nie pełni, ale nadto znalazłby się nawet w lepszej sytuacji, aniżeli prokuratorzy wojskowych prokuratur okręgowych powołani na stanowiska w prokuraturach okręgowych, w wydziałach do spraw wojskowych (zob. art. 40 § 1 ustawy wprowadzającej), do których art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze nie ma zastosowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 lipca 2019 r., III SA/Gd 277/19). Przyjąć zatem należy, że wobec zmiany ustroju prokuratury, zniesienia wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury i utraty mocy przez dotychczasowe przepisy stanowiące podstawę ustalenia dotychczasowego sposobu wynagradzania prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (z uwagi na treść art. 73 i art. 74 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze), nie ma podstaw prawnych ani podstaw faktycznych do uwzględnienia otrzymywanego wcześniej dodatku funkcyjnego przy obliczaniu dodatku wyrównawczego dla prokuratora, który pozostając po 4 marca 2016 r. w czynnej służbie wojskowej nie sprawował jakiejkolwiek funkcji w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. Prawo skarżącego do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, zgodnie z art. 41 § 1 ww. ustawy, obejmuje dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem za długoletnią pracę. Wskazane elementy wynagrodzenia są bowiem związane z zajmowanym przez skarżącego od 4 kwietnia 2016 r. stanowiskiem i wykonywanymi przezeń obowiązkami prokuratora prokuratury rejonowej. Z tych przyczyn zarzuty organu naruszenia art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze i art. 72 ust. 1 i ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych były zasadne. Skutkowały one uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.