III OSK 2620/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Służby Ochrony Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1120/22 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr 95/2022 w przedmiocie obniżenia dodatku specjalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r., II SA/Wa 1120/22, po rozpoznaniu skargi Z. A. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z 8 kwietnia 2022 r., nr 95/2022, w przedmiocie obniżenia dodatku specjalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Służby Ochrony Państwa z 27 grudnia 2021 r., nr 3193 (pkt 1), umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3). Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Z. A. (dalej: "skarżący") rozkazem personalnym Komendanta Służby Ochrony Państwa z 24 listopada 2021 r., nr 3073/2021, został zwolniony ze służby w Służbie Ochrony Państwa (dalej: "SOP") z 22 lutego 2022 r. Dyrektor Zarządu I SOP pismem z 16 grudnia 2021 r. wystąpił do Komendanta Służby Ochrony Państwa o obniżenie skarżącemu dodatku specjalnego o 1% należnego uposażenia zasadniczego na czas nieokreślony, w związku z popełnieniem przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego oraz wymierzenia mu kary dyscyplinarnej. Wobec powyższego, Komendant Służby Ochrony Państwa (dalej: "organ") 27 grudnia 2021 r., wydał rozkaz personalny nr 3193, na podstawie którego z 1 stycznia 2022 r. obniżył skarżącemu wysokość dodatku do uposażenia, o którym mowa w art. 162 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 575 z późn. zm., dalej: "ustawa o SOP") o 2% i ustalił nową jego wysokość wynoszącą 14% należnego uposażenia zasadniczego. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, organ 8 kwietnia 2022 r., wydał decyzję nr 95/2022, którą utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 162 ust. 10 pkt 1 ustawy o SOP, zgodnie z którym Komendant SOP w przypadku popełnienia przez funkcjonariusza przewinienia dyscyplinarnego obniża wysokość dodatku specjalnego przed upływem okresu, na który został ustalony. Wyjaśnił też, iż zgodnie z prawomocnym orzeczeniem z 25 października 2021 r., nr 17/2021 skarżącemu została wymierzona kara dyscyplinarna nagany, co oznaczało, że był zobligowany do obniżenia omawianego dodatku. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi, że rozstrzygał materię wynagrodzenia skarżącego pomimo, iż ten znajdował się już poza służbą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Opisanym na wstępie wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 239 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia oraz umorzył postępowanie administracyjne. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prawo do uposażenia funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa jest nierozerwalnie związane z istnieniem stosunku służbowego miedzy funkcjonariuszem, a Służbą Ochrony Państwa. Uposażenie funkcjonariusza SOP składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym (art. 162 ust. 1 ustawy o SOP). Dodatek specjalny, zgodnie z art. 162 ust. 2 pkt 1 jest zaś częścią stałą uposażenia funkcjonariusza SOP. Zgodnie z art. 161 pkt 1 ustawy o SOP prawo do uposażenia funkcjonariusza wygasa zaś z dniem zwolnienia ze służby. Powyższe oznacza, że organ nie miał możliwości rozstrzygania kwestii omawianego dodatku - czyli rozstrzygania de facto o prawie do składnika uposażenia zasadniczego - w stosunku do podmiotu który na dzień orzekania nie posiada już przymiotu funkcjonariusza SOP. Sąd poniósł również, że z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika konkluzja, iż możliwość kształtowania przez organ wynagrodzenia funkcjonariusza zakreślają ramy czasowe takie jak data mianowania na stanowisku służbowe i data rozwiązania stosunku służbowego. Reguła ta znajduje niewątpliwie także zastosowanie do dodatków do uposażenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 lipca 2021 r., II SA/Bk 441/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2016 r., II SA/Wa 850/16). Stąd wydanie decyzji kształtującej wynagrodzenie funkcjonariusza w stosunku do osoby niebędącej już funkcjonariuszem, jest niedopuszczalne. Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi na podstawie: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie polegające na nie odniesieniu się do przepisu art. 162 ust. 10 pkt 1 ustawy o SOP oraz nie wzięcie pod uwagę stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, iż organ wydając rozstrzygnięcie rozważył okoliczność, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego przy ponownym orzekaniu, związana z utratą przez skarżącego statusu funkcjonariusza, jednak organ zobligowany był zastosować przepis obniżający dodatek mimo, że w dacie orzekania prawo do uposażenia już wygasło z powodu ustania stosunku służbowego; b) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 161 pkt 1 ustawy o SOP, poprzez błędne uznanie, iż w sprawie nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia przez organ i w konsekwencji błędne uchylenie decyzji Komendanta SOP i umorzenie postępowania, podczas gdy utrata statusu funkcjonariusza nie uniemożliwiała wykonania przez organ obowiązku obniżenia dodatku specjalnego; 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 162 ust. 10 pkt 1 ustawy o SOP, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten jest obliguje organ do obniżenia dodatku specjalnego w przypadku popełnienia przez funkcjonariusza przewinienia dyscyplinarnego, w związku z czym przepis ten nie może zostać pominięty w sprawie, b) art. 162 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 161 pkt 1 ustawy o SOP, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że możliwość kształtowania przez organ wynagrodzenia zakreślają ramy czasowe takie jak data mianowania do służby i data rozwiązania stosunku służbowego, podczas gdy przepisy te stanowią jedynie o powstaniu i ustaniu prawa funkcjonariusza do uposażenia, c) art. 160 ust. 3 ustawy o SOP, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten obliguje organ do zmiany wysokości uposażenia z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę, w tym przypadku zmiana uposażenia podyktowana była popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego przez funkcjonariusza. W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Dodatkowo organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz oświadczył o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego są powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, dlatego wszystkie zarzuty zostaną rozpoznane łącznie. Nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., który to zarzut jako najdalej idący w skutkach prawnych podlega zasadniczo rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać w sposób skuteczny sformułowany jedynie wówczas gdy uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie pozwala na przeprowadzenie tej kontroli z uwagi na niemożność odtworzenia toku rozumowania sądu pierwszej instancji, brak motywów podjętego przez sąd rozstrzygnięcia czy sprzeczność wywodów sądu z rozstrzygnięciem wyroku. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego czy prawnego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16). W orzecznictwie przyjmuje się też zgodnie, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona, nie zgadzając się z poglądami prezentowanymi przez sąd pierwszej instancji, może zwalczać je zarzutami naruszenia prawa materialnego, a nie zarzutem opartym o art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie w istocie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo zwięzłe, ale odnosi się do istoty problemu, a Sąd w sposób klarowny wyłożył, dlaczego organ w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych nie powinien rozstrzygać w kwestii dodatku specjalnego. W świetle stanowiska zajętego przez Sąd nie było niezbędne odnoszenie się do przepisu art. 162 ust. 10 pkt 1 ustawy o SOP, chociaż niewątpliwie wzbogaciłoby to warstwę argumentacyjną uzasadnienia wyroku. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, iż przyjął, że fakt zwolnienia skarżącego ze służby z 22 lutego 2022 r. stanowił zmianę stanu faktycznego, która spowodowała zmianę jego sytuacji prawnej jako strony składającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – powodującą brak uprawnień organu do kształtowania uposażenia funkcjonariusza, w tym dodatku specjalnego po ustaniu stosunku służbowego i skutkującą bezprzedmiotowością całego postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia dodatku specjalnego do dnia rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sytuacja faktyczna i prawna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie, gdyż z 22 lutego 2022 r. r. został on ze służby w SOP zwolniony. Ustalenie prawa do dodatku specjalnego w określonej wysokości, jako elementu uposażenia, dotyczy wyłącznie funkcjonariusza, gdyż tylko jemu przysługuje uposażenie, które składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym (art. 162 ust. 1 ustawy o SOP). Prawo funkcjonariusza do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym funkcjonariusz został zwolniony ze służby (art. 161 pkt 1 ustawy o SOP). Ustalenie wysokości dodatku specjalnego jest ściśle związane z uposażeniem, dodatek ten nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem orzekać o prawie do tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie funkcjonariusza brak jest prawa do uposażenia. W tej sytuacji nie znajduje zastosowania przepis art. 162 ust. 10 pkt 1 ustawy o SOP obligujący organ, w przypadku popełnienia przez funkcjonariusza przewinienia dyscyplinarnego oraz naruszenia zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy, do obniżenia wysokości dodatku specjalnego przed upływem okresu, na który został ustalony. Wynikająca z tego przepisu powinność organu może być realizowana tylko wówczas, gdy funkcjonariusz ma prawo do uposażenia, którego elementem jest dodatek specjalny. Możliwe jest wprawdzie uwzględnienie regulacji art. 160 ust. 3 ustawy o SOP, zgodnie z którą zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę i wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia dodatku specjalnego, które jednak staje się bezprzedmiotowe z momentem odejścia funkcjonariusza ze służby. Zwolnienie skarżącego ze służby spowodowało brak uprawnień organu do kształtowania jego uposażenia po ustaniu stosunku służbowego, co skutkował bezprzedmiotowością postępowania. Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów naruszenia przepisów art. 160 ust. 3, arat 161 pkt 1, art. 162 ust. 2 pkt 1 i art. 162 ust. 10 pkt 1 ustawy o SOP. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.