III OSK 2610/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1639/23 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1639/23 oddalił skargę J. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 24 października 2022 r. J. A. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") złożył do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: "organ") wniosek o przyznanie uprawnień działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Wnioskodawca wskazał, że podstawą uzyskania uprawnień działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych było jego powołanie z przyczyn politycznych do zasadniczej służby wojskowej od 26 października 1982 r. do 16 października 1984 r. do JW [...] i następnie do JW [...], a także inwigilowanie przez organy bezpieczeństwa państwa - śledzenie go w miejscu pracy (Kombinat Metalurgiczny Huta [...] w [...]) od września 1980 r. do października 1982 r. oraz pozbawienie go możliwości wykonywania zawodu od 26 października 1982 r. do 16 października 1984 r. i uniemożliwienie pracy zarobkowej w ww. okresie. Podał, że na początku września 1980 r. zapisał się do NSZZ "Solidarność", brał udział w działalności związkowej i w strajkach. Po wprowadzeniu stanu wojennego uczestniczył w strajku okupacyjnym, który rozpędziło ZOMO. W ramach represji zmuszono go do pełnienia dwóch 24-godzinnych dyżurów w czasie świąt Bożego Narodzenia na Wydziale [...]. Kolejne represje polegały na przeniesieniu go na Wydział [...], braku awansów zawodowych oraz podwyżek płacowych, złośliwych delegacjach oraz zmuszaniu do pracy w niedziele i święta. Najgorszą represją było powołanie do dwuletniej zasadniczej służby wojskowej w październiku 1982 r., co uniemożliwiło mu dalszą naukę na studiach. W poprzednich latach był odraczany od służby wojskowej z powodu wykonywania zawodu w przedsiębiorstwie państwowym realizującym szczególnie ważne zadania produkcyjne. Do wniosku załączył trzy zbliżone w treści oświadczenia świadków – T. A., S. Z. oraz Z. D.. Świadkowie podali, że skarżący został wcielony do zasadniczej służby wojskowej w październiku 1982 r., a powrócił z wojska w październiku 1984 r., a koledzy Strony mówili, że był to odwet władzy za jego wpisanie się do NSZZ "Solidarność" Huty [...] w [...], działalność związkową i udział w strajkach. Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: "Urząd") podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sprawdził jego dane w internetowej bazie danych projektu "Encyklopedia Solidarności" prowadzonego przez Instytut Pamięci Narodowej. W bazie nie odnaleziono biogramu ani informacji na jego temat. Pismem z dnia 2 listopada 2022 r. Urząd poinformował skarżącego o warunkach uzyskania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, zwracając się ponadto o nadesłanie wszelkich dowodów potwierdzających prowadzenie działalności - zagrożonej odpowiedzialnością karną - na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce bądź/oraz doznanie represji z powodów politycznych w rozumieniu przepisów ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, w tym kopii stron książeczki wojskowej, obrazujących przebieg odbytej służby wojskowej, a także oświadczeń świadków na formularzu udostępnionym przez Urząd oraz danych świadków tj. data i miejsce urodzenia, imię ojca - celem ewentualnego przeprowadzenia kwerendy ich dotyczącej w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej. Jednocześnie zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie kwerendy archiwalnej dotyczącej skarżącego do Instytutu Pamięci Narodowej, a także do Wojskowego Centrum Rekrutacji w [...] z wnioskiem o nadesłanie wszelkich informacji dotyczących charakteru oraz przebiegu jego służby wojskowej. Wojskowe Centrum Rekrutacji w [...] pismem z dnia 8 listopada 2022 r. poinformowało, że skarżący odbywał zasadniczą służbę wojskową w okresie od 26 października 1982 r. do 16 października 1984 r., w [...] Pułku Radioliniowo-Kablowym, na stanowisku Dowódcy Drużyny, o specjalności wojskowej 28-B-31. Z kolei Instytut Pamięci Narodowej pismem z dnia 23 listopada 2022 r. poinformował Urząd, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących działalności opozycyjnej skarżącego, poza aktami paszportowymi oraz kartami z kartoteki paszportowej. Ponieważ skarżący zwrócił się o zawieszenie postępowania do czasu pozyskania przez niego dodatkowych dowodów w sprawie, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r. zawiesił postępowanie w sprawie. W dniach: 31 grudnia 2022 r. oraz 5 stycznia 2023 r. do Urzędu wpłynęło pismo skarżącego z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania oraz dowodami w sprawie tj. kompletem oświadczeń świadków, o które zwracał się Urząd; kopią dokumentu - składu osobowego Rady Robotniczej Wydziału [...] Kombinatu Metalurgicznego Huty [...] w [...] z dnia 2 września 1980 r. (brak nazwiska skarżącego w przytoczonym składzie), kserokopią książeczki wojskowej skarżącego (z której wynika, że odbył on zasadniczą służbę wojskową od dnia 26 października 1982 r. do dnia 16 października 1984 r.) oraz kserokopią pisma "Wolny Związkowiec" z dnia 28 sierpnia 2010 r. (nie zawiera ona żadnych informacji o skarżącym). Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postanowieniem z dnia 13 stycznia 2023 r. podjął zawieszone postępowanie. W odpowiedzi z dnia 29 stycznia 2023 r. skarżący nadesłał dwa dokumenty uzasadniające jego wniosek. Pierwszy to kopia pisma Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 27 sierpnia 2021 r., który w odpowiedzi na pytanie T. A. poinformował, że według ustaleń IPN, w okresie od 1 stycznia 1980 r. do 31 października 1982 r., pod pozorem realizacji powszechnego obowiązku służby obrony, do pełnienia zasadniczej służby wojskowej powołano 264 poborowych i 1447 osób na ćwiczenia żołnierzy rezerwy, a powołanie do służby wojskowej w okresie stanu wojennego było jedną z represji tego okresu. Drugi to oświadczenie świadka A. C., który podał, że w Kombinacie Metalurgicznym Huty "[...]" w [...] razem z kolegami zawiązali Radę Robotniczą zakładową jako komórkę NSZZ "Solidarność" i rozpoczęli działalność związkową. Do związku zapisał się również skarżący, który uczestniczył we wszystkich jego działaniach, szczególnie w strajku, po czym powołano go do zasadniczej służby wojskowej, o czym informowali świadka koledzy. Po rozpatrzeniu wniosku, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1255, zwana dalej: "u.o.d.o.a."), odmówił potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 5 w związku z art. 2 oraz art. 3 u.o.d.o.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę J. A. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organ dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Słusznie zwrócił uwagę, że informacje zawarte w opisie działalności skarżącego oraz oświadczenia i zeznania świadków dowodzą jedynie faktu, że skarżący był członkiem organizacji związkowej, brał udział w strajkach i wiecach a także, że odbywał służbę wojskową w latach 1982-1984. Zeznania świadków potwierdzają działalność skarżącego w ramach struktur NSZZ Solidarność do czasu wprowadzenia stanu wojennego i uczestnictwa strajku krótko po jego wprowadzeniu tj. w grudniu 1981 r. Wiedza świadków, że służba wojskowa skarżącego była odwetem władzy za jego działalność związkową opierała się na informacjach zasłyszanych od jego kolegów ("jego koledzy mówili"). W przedstawionym przez skarżącego materiale dowodowym nie wykazał on jednak, że powołanie do służby wojskowej miało charakter rzeczywistej represji a nie hipotezy wynikającej z opinii jego kolegów. Podobnie skarżący nie wykazał, że przeniesienie go do pracy na innym wydziale huty, brak awansów zawodowych oraz podwyżek płacowych, złośliwych delegacji czy zmuszaniu go do pracy w niedziele i święta były taką represją. Skarżący poza samymi stwierdzeniami nie przedstawił w tym zakresie żadnych dowodów w postaci dokumentów lub oświadczeń świadków. Prawidłowo organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że żadne inne zdarzenia, okoliczności i kłopoty (poza wymienionymi w art. 3 u.o.d.o.a.) nie mogą być uznane za działalność antykomunistyczną lub represję w rozumieniu ustawy, chociażby w subiektywnej ocenie osoby poszkodowanej stanowiły one dużą dolegliwość. Żadna z pozyskanych przez organ informacji (w wyniku przeprowadzonej kwerendy) wynikających z oficjalnych ewidencji lub rejestrów nie potwierdziła twierdzeń skarżącego dotyczącego spełnienia przez niego statusu "działacza opozycji antykomunistycznej" lub "osoby represjonowanej z powodów politycznych". Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu co do aktywności dowodowej samego organu czy też jej braku (zarzut skarżącego). Obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie oznacza, że organ administracji ma obowiązek poszukiwania "do skutku" dowodów potwierdzających zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony. Nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia jednak strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Sąd zgodził się w tym zakresie z przywołanym przez organ wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 488/21. W konsekwencji WSA w Gliwicach uznał, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do potwierdzenia skarżącego statusu działacza opozycji antykomunistycznej w rozumieniu art. 2 u.o.d.o.a. bądź do przyznania mu statusu osoby represjonowanej (art. 3 u.o.d.o.a.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator regionalny w Katowicach, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80 k.p.a. z uwagi na nieuwzględnienie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...], z powodu ustalenia przez Sąd braku naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego i uznania, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do potwierdzenia skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej w rozumieniu art. 2 u.o.d.o.a. bądź do przyznania mu statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych w rozumieniu art. 3 u.o.d.o.a., w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. z uwagi na pominięcie przez Sąd ustaleń organu odnoszących się do podania przez świadków wprost przyczyn odbycia przez skarżącego służby wojskowej i powoływanie się przez Sąd - przy ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego charakteru i czasu działalności opozycyjnej skarżącego - na dowody z oświadczeń i zeznań świadków, w sytuacji kiedy dowody z zeznań świadków nie zostały jednak przeprowadzone przez organ. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Sąd wojewódzki stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji. Istotnym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia, czy wnioskodawcy przysługuje status "działacza opozycji antykomunistycznej" lub "osoby represjonowanej z powodów politycznych" w niniejszej sprawie pozostaje stwierdzenie okoliczności faktycznych związanych z powołaniem skarżącego do odbycia zasadniczej służby wojskowej (od dnia 26 października 1982 r. do dnia 16 października 1984 r.) – jako formy represji związanej z jego działalnością związkową i udziałem w strajkach. Jak słusznie bowiem wskazał Sąd I instancji w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że żadne inne zdarzenia, okoliczności i kłopoty nie mogą być uznane za działalność antykomunistyczną lub represję w rozumieniu ustawy, choćby w subiektywnej ocenie osoby poszkodowanej, stanowiły dużą dolegliwość. Oceniając tę okoliczność Sąd I instancji, jak wynika z uzasadnienia wyroku, oparł się jedynie na tym, iż "wiedza świadków, że służba wojskowa skarżącego była odwetem władzy za jego działalność związkową opierała się na informacjach zasłyszanych od jego kolegów ("jego koledzy mówili"). W przedstawionym przez skarżącego materiale dowodowym nie wykazał on jednak, że powołanie do służby wojskowej miało charakter rzeczywistej represji a nie hipotezy wynikającej z opinii jego kolegów". Tymczasem jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej niektórzy świadkowie złożyli na stosownym druku wprost oświadczenie, że skarżącego powołano do wojska za działalność związkową nie powołując się na informacje pochodzące od kolegów. Są to oświadczenia świadków: S. D., W. S. oraz I. P.. Sąd I instancji nie odniósł się do treści tych oświadczeń oraz ich znaczenia dla przyjętej przez organ oceny, że powołanie do służby wojskowej nie było w tym przypadku formą represji. Tym samym WSA w Gliwicach nie odniósł się do charakteru tych twierdzeń tj. czy są to subiektywne oceny, przypuszczenia tych osób, czy też wynikają one z ich wiedzy opartej o fakty. Analizę tych subiektywnych twierdzeń świadków skonfrontować należy z faktem, że brak jest dokumentów lub informacji wynikających z dostępnych ewidencji lub rejestrów prowadzonych przez Instytut Pamięci Narodowej potwierdzających stosowanie wobec skarżącego represji, a nawet prowadzeniem przez niego działalności opozycyjnej. Sąd nie odniósł się także do niezrealizowania przez organ wniosków dowodowych skarżącego związanych z przesłuchaniem A. K. oraz byłego Komendanta WKU w [...] i ewentualnego znaczenia tych zeznań dla udowodnienia wyżej wskazanego faktu - zwłaszcza, że strona (jak twierdzi skarżący kasacyjnie Prokurator) "zna adresów świadków, a w zakresie dotyczącym byłego Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...] – także jego danych osobowych" (s. 13 skargi kasacyjnej). Może to być istotna okoliczność, gdyż do tej pory skarżący przez całe postępowanie przed organem oraz w postępowaniu sądowym twierdził, że danych tych nie posiada. Skoro skarżący zna adresy i dane osobowe świadków, jak twierdzi skarżący Prokurator Regionalny w Katowicach, to nic nie stało na przeszkodzie, aby je podał organowi administracyjnemu, który nie ma obowiązku poszukiwać adresów i danych osobowych potencjalnych świadków. W konsekwencji braku odniesienia się przez WSA w Gliwicach do tej części materiału dowodowego ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.