III OSK 2606/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 998/22 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr 010000/620/26169/2022/CSW w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 998/22 oddalił skargę J.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr 010000/620/26169/ 2022/CSW w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Pismem z dnia 27 września 2021 r. (data wpływu do organu – 4 października 2021 r.) J.Z. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "wnioskodawca") zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie: "Prezes ZUS") o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes ZUS decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr 010000/620/26169/ 2022/CSW, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), orzekł o odmowie przyznania wnioskodawcy świadczenia w drodze wyjątku. Odwołując się do treści art. 83 ust. 1 ustawy, organ wskazał, iż z dokumentacji sprawy wynika, że na przestrzeni 61 lat życia skarżący udokumentował tylko 22 lata, 10 miesięcy i 3 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano jedynie 2 lata, 10 miesięcy i 21 dni tych okresów. Istotnym jest również fakt, że w latach 2007-2008 i 2018-2018 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez wnioskodawcę zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zdaniem organu, w przypadku wnioskodawcy nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w przerwach w ubezpieczeniu wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia, została u wnioskodawcy ustalona dopiero od dnia 11 lutego 2022 r. Organ zauważył, że przerwa w wykonywaniu zatrudnienia, w której była orzeczona częściowa niezdolność do pracy, nie jest przesłanką usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej z uwagi na to, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza wykonywanie zatrudnienia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazał, że w okresie od 2000 r. do 2006 r. pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Od 2011 r. jego problemy zdrowotne zaczęły postępować. Stwierdził, że spełnia warunki określone w art. 83 ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ był osobą ubezpieczoną przed złożeniem wniosku (był zatrudniony na 1/4 etatu w okresie od dnia 10 września 2018 r. do dnia 30 czerwca 2021 r.). Następnie, na skutek problemów zdrowotnych, przebywał na zwolnieniu i pobierał zasiłek chorobowy do dnia 31 lipca 2021 r. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że warunkiem przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 83 ustawy. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Podkreślenia wymaga także, iż decyzja wydawana w trybie przepisu art. 83 ustawy ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna przedmiotowe świadczenie. Jeśli chodzi o rozumienie pojęcia szczególnych okoliczności, to za takie należy uznać wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi zatem tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Przyznanie tego świadczenia nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia szczególnych okoliczności, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Nieuzasadniona przerwa w zatrudnieniu obejmowała u skarżącego okresy: 2007-2008 i 2018-2018. Skarżący argumentuje, że spowodowana była ona poszukiwaniem pracy (posiadał status osoby bezrobotnej) oraz niezdolnością do pracy. W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że na przestrzeni 61 lat życia, tj. w wieku stwierdzenia u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował on okres 22 lat, 10 miesięcy i 3 dni okresów składkowych i okresów nieskładkowych. Przy czym w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i poprzedzającym dzień złożenia wniosku, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych, skarżący udokumentował okres ubezpieczenia wynoszący tylko 2 lata, 10 miesięcy i 21 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Przerwy w ubezpieczeniu wnioskodawcy to okres od 2007 r. do 2008 r. oraz 2018 r. Niesporny jest także fakt, iż całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona u wnioskodawcy od dnia 11 lutego 2022 r. (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 4 marca 2022 r.). Przed tą datą wnioskodawca miał orzeczoną jedynie częściową niezdolność do pracy od dnia 30 lipca 2021 r. (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 30 lipca 2021 r.). W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest zatem podstaw do ustalenia, aby jakakolwiek długotrwała niezdolność do pracy istniała wcześniej. Przyjąć należy, iż skarżący nie wyjaśnił przyczyn w/w przerwy w zatrudnieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.Z. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a") zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie naruszenia przez organ wskazanych reguł postępowania oraz uznanie, że organ prawidłowo dokonał oceny wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności" w sytuacji, gdy Prezes ZUS nie zbadał tego elementu sprawy z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych, z których wynika, że problemy zdrowotne strony były obiektywnymi przeszkodami w kontynuowaniu zatrudnienia; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w jej granicach i uznał, iż skarżący nie wyjaśnił przyczyn przerw w zatrudnieniu, podczas gdy Sąd pominął stanowisko strony oraz przedstawioną w toku postępowania administracyjnego i sądowego dokumentację, z której wynikały przyczyny przerw w zatrudnieniu, a w konsekwencji nie zastosował środków przewidzianych w ustawie w celu usunięcia naruszeń prawa, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do bezkrytycznego powielenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska organu; 3) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy, polegające na uznaniu, że skarżący nie spełnił jednego z warunków do przyznania mu renty w drodze wyjątku, gdyż brak jest podstaw do ustalenia, aby istniała w stosunku do niego jakakolwiek długotrwała niezdolność do pracy, uzasadniająca przerwy w zatrudnieniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej przesłanki ustawowej (dokonana zresztą przez Sąd) wymaga zaistnienia obiektywnych powodów uniemożliwiających aktywność zawodową (przejściowych lub trwałych) i nie są one tożsame z uzyskaniem orzeczenia o niezdolności do pracy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej przez pełnomocnika z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Dodatkowo wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Według art. 83 ust. 1 ustawy, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie, pojęcie "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, nie zostało na gruncie tej ustawy zdefiniowane. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że jest to klauzula generalna, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Powinno jednak odnosić się do zdarzeń, które w rozumieniu ustawy ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych (por. np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08). Ponadto, w świetle art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest więc związany regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie doszło do uchybienia wskazanym regułom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku było stwierdzenie przez organ, iż w przypadku skarżącego niespełniona jest przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem NSA, ustalenie to zostało dokonane przez organ z pominięciem istotnych w sprawie okoliczności, a w każdym razie uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie wspomina o wszystkich okolicznościach, które powinny być brane pod uwagę przy ustaleniu, czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności w rozumieniu ustawy. Jak wynika z argumentacji skargi kasacyjnej, a także dostępnej w aktach sprawy uzupełniającej opinii biegłego z dnia 4 lutego 2014 r., u skarżącego stwierdzono upośledzenie umysłowe. W opinii tej wskazano, że: "(...) obecne u odwołującego się upośledzenie umysłowe, samo w sobie łagodne, wyklucza odwołującego się z rynku jakichkolwiek prac innych niż proste prace fizyczne. Czyli te, których z powodów kardiologicznych wykonywać nie może. Co w efekcie czyni Go całkowicie niezdolnym do pracy. W tej specyficznej sytuacji, nakładanie się innych schorzeń powoduje, że bezpośrednią przyczyną całkowitego stopnia niezdolności do pracy jest schorzenie umysłowe (...)". Wobec powyższego oczywiste jest, że taki stan zdrowia determinował możliwości zatrudnienia skarżącego. Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do tej okoliczności i nie dokonał jej oceny pod kątem tego, czy może ona stanowić "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, tj. okoliczności, z powodu których skarżący nie spełnia warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Powyższe problemy zdrowotne mogły zatem stanowić dla skarżącego przeszkodę w podejmowaniu racjonalnych decyzji co do swojego zatrudnienia, jak również być barierą dla jego potencjalnych pracodawców ze względu na ewentualne zachowania wynikające z wymienionej choroby (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1088/16). Uznać zatem należało, że Prezes ZUS nie dokonał wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranych w sprawie dowodów w kontekście ustalenia, czy w przypadku skarżącego spełniona jest przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, a motywy przytoczone przez organ nie uzasadniają w dostateczny sposób podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 167/11, w którym stwierdzono, że "szczególne okoliczności" to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. W tej sytuacji "szczególną okolicznością", o której mowa w cytowanym przepisie, będzie nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie. Wykładnia pojęcia "szczególnych okoliczności" w konkretnej sprawie wymaga zatem uwzględnienia wszelkich aspektów jej stanu faktycznego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, mając na względzie dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy oraz wyjaśnić szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie w ramach prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.