III OSK 2604/21

Dnia 19 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 849/19 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 stycznia 2019 r. nr 8 w przedmiocie zawieszenia połowy uposażenia zasadniczego i wypłaty dodatków o charakterze stałym 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] z dnia 11 grudnia 2018 r. nr 37/2018 oraz umarza postępowanie administracyjne; 2) zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz S.S. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 849/19 oddalił skargę S.S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 stycznia 2019 r. nr 8 w przedmiocie zawieszenia połowy uposażenia zasadniczego i wypłaty dodatków o charakterze stałym. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Dyrektor [...] decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r. nr 37/2018 zawiesił od najbliższego terminu płatności połowę uposażenia zasadniczego i wypłatę dodatków o charakterze stałym wobec [...] S.S., wykonującego czynności służbowe na stanowisku [...]. Przedmiotowej decyzji, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu odwołania żołnierza od powyższej decyzji, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. nr 8 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślił, iż przesłanką wydania kontrolowanej decyzji było postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej [...] z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt [...], na mocy którego, na podstawie art. 276 Kodeksu postępowania karnego, zastosowano wobec żołnierza zawodowego [...] S.S. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych w [...]. Podstawą materialnoprawną tej decyzji był art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 173 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu, który został zawieszony w czynnościach służbowych albo tymczasowo aresztowany, zawiesza się od najbliższego terminu płatności połowę ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego oraz wypłatę dodatków o charakterze stałym, a także wypłatę należności pieniężnych, o których mowa w art. 94 oraz art. 95 pkt 1 i 3. Organ odwoławczy zaznaczył, że cytowany przepis wskazuje wyraźnie, iż w sytuacji zawieszenia w czynnościach służbowych albo tymczasowego aresztowania żołnierza zawodowego zawiesza się mu od najbliższego terminu płatności połowę ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego oraz wypłatę dodatków o charakterze stałym, a także wypłatę należności pieniężnych, o których mowa w art. 94 oraz art. 95 pkt 1 i 3 ustawy. Brzmienie w/w przepisu nakłada zatem na organ obowiązek podjęcia określonych czynności, pozbawiając go jednocześnie uznaniowości w tym zakresie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, wskazując, że art. 92 ustawy obliguje organ wojskowy do obniżenia uposażenia w razie zaistnienia okoliczności opisanych w ust. 1 tego przepisu, a wypłata zawieszonej części uposażenia następuje tylko w przypadkach wyczerpująco opisanych w art. 92 ust. 2 ustawy. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu było wydanie przez Prokuraturę Okręgową [...] postanowienia z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt [...], na mocy którego [...] S.S. został zawieszony w wykonywaniu czynności służbowych w [...], a zatem organ miał obowiązek zawieszenia od najbliższego terminu płatności połowy uposażenia zasadniczego i wypłaty dodatków o charakterze stałym przysługujących żołnierzowi. Ani organ, ani Sąd, nie mają możliwości badania – na użytek niniejszego postępowania – prawidłowości czy zasadności w/w postanowienia. Zostało ono zbadane przez Wojskowy Sąd Garnizonowy [...] i uchylone postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r. sygn. akt [...], niemniej jednak postanowienie z dnia 26 listopada 2018 r. wywołało skutki do czasu wyeliminowania go z porządku prawnego. Tymi skutkami była właśnie konieczność zastosowania wobec skarżącego art. 92 ustawy i m.in. obniżenie jego uposażenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.S. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez zaniechanie szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze oraz ograniczenie się do zbiorczego przychylenia się do stanowiska organu, co skutkowało pozbawieniem skarżącego możliwości zweryfikowania przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok; 2) art. 92 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że zawieszenie od najbliższego terminu płatności połowy ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym oraz należności pieniężnych, o których mowa w art. 94 oraz art. 95 pkt 1 i 3 ustawy, następuje obligatoryjnie i winno trwać aż do momentu zaistnienia przesłanek opisanych w art. 92 ust. 2 ustawy, niezależnie od wyeliminowania przesłanki uzasadniającej to zawieszenie (w tym przypadku wydania postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej [...] z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt [...]) z obrotu prawnego, podczas gdy wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że przesłankę zawieszenia winno stanowić jedynie orzeczenie prawomocne i wykonalne, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, gdyż w/w postanowienie z dnia 26 listopada 2018 r. było nieprawomocne i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w całości postanowieniem Wojskowego Sądu Garnizonowego z dnia 23 kwietnia 2019 r. w następstwie przeprowadzonej kontroli instancyjnej tegoż rozstrzygnięcia, w toku której stwierdzono brak podstaw do zastosowania jakichkolwiek środków zapobiegawczych wobec skarżącego i powołano postanowienie Sądu Najwyższego – Izby Karnej z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. akt [...], gdzie uznano, że popełnienie przestępstwa przez skarżącego nie zostało uprawdopodobnione. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 92 ust 1. ustawy, stanowiący, że żołnierzowi zawodowemu, który został zawieszony w czynnościach służbowych albo tymczasowo aresztowany, zawiesza się od najbliższego terminu płatności połowę ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego oraz wypłatę dodatków o charakterze stałym, a także wypłatę należności pieniężnych, o których mowa w art. 94 oraz art. 95 pkt 1 i 3. W świetle art. 92 ust. 2 ustawy, w razie umorzenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego albo uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem dyscyplinarnym żołnierz zawodowy otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz zawieszone należności pieniężne, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne, choćby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżący kasacyjnie, twierdząc, że podstawę do zawieszenia płatności połowy uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym może stanowić niezaskarżalne zwykłymi środkami zaskarżenia orzeczenie o zastosowaniu środka zapobiegawczego. Wprawdzie ustawa w art. 92 nie wskazuje literalnie takiego wymogu, to jednak biorąc pod uwagę względy systemowe, uznać należy, że tak istotna ingerencja w uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego może nastąpić na podstawie orzeczenia, które ma przymiot prawomocności w toku instancji. Przyjęcie stanowiska przeciwnego oznaczałoby bowiem niekompletność, a tym samym oczywistą niesprawiedliwość, przyjętych rozwiązań prawnych. Skoro bowiem prawodawca nakazuje zwrócić, wraz z odsetkami, niewypłacone należności w przypadku uniewinnienia żołnierza albo w przypadku umorzenia postępowania, to przyjęcie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji za poprawny oznaczałoby utratę przez żołnierza uposażenia, wskutek jego zawieszenia, gdyż prawodawca nie przewiduje żadnej procedury zwrotu uposażenia w przypadku uchylenia przez sąd karny bezpodstawnie zastosowanego środka zapobiegawczego. Zdaniem składu orzekającego konstrukcji mogącej stanowić podstawę do zwrotu zawieszonego uposażenia nie stanowi przepis art. 154 k.p.a., gdyż przepis ten, co do zasady, odnosi się do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, którą jest decyzja wydawana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy. Również przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mógłby stanowić podstawy do skutecznego wzruszenia owej decyzji, gdyż uchylenie środka zapobiegawczego Prokuratora przez Wojskowy Sąd Garnizonowy nastąpiło postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r., a więc z oczywistych względów owo zdarzenie prawnie nie mogłoby być uznane za nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję. Ponadto NSA znany jest prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.02.2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1997/19 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 czerwca 2019 r. nr 31 w przedmiocie odmowy wypłaty zawieszonej części uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym, na mocy którego oddalono skargę skarżącego. Tym samym, kierując się dyrektywą kompletności systemu prawa, przyjąć należało, że tylko prawomocny środek zapobiegawczy w toku danej instancji uzasadnia zastosowanie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy. Jednocześnie podkreślić należy, że przeprowadzona wykładnia odnosi się jedynie do zawieszenia uposażenia, o którym mowa w art. 92 ustawy, a nie do procedury zastosowania środka zapobiegawczego przewidzianego w art. 276 Kodeksu postępowania karnego. Mając powyższe na uwadze, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy usunięto z obrotu prawnego postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej [...] z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt [...] o zastosowaniu wobec skarżącego kasacyjnie środka zapobiegawczego, to w konsekwencji uznać należało, że S.S. nie został skutecznie zawieszony w czynnościach służbowych, a zatem nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 92 ust. 1 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).