III OSK 2599/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 503/19 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. B. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 503/19 oddalił skargę T.B. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opróżniania lokalu mieszkalnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., uzupełnioną następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], zobowiązał T.B. (dalej: "skarżący") do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. W związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku opróżnienia wspomnianego wyżej lokalu mieszkalnego i przekazania go do dyspozycji wierzyciela, a więc Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wystąpił do Wojewody Mazowieckiego w Warszawie o wszczęcie w stosunku do skarżącego egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającym na opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], na podstawie tytułu wykonawczego. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...], Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], wezwał skarżącego do opróżnienia z rzeczy i osób jego prawa reprezentujących lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...], pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń (pkt 1 postanowienia), a także ustalił stosowną opłatę za wydanie tego postanowienia w wysokości 6,80 złotych (pkt 2 postanowienia). Na powyższe postanowienie skarżący w piśmie z dnia 19 listopada 2018 r. wniósł zażalenie do Ministra Obrony Narodowej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a.") w związku z art. 17 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia T.B.- utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego. W piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2019 r., skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę T.B. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że skarga T.B. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2019 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r., wzywające skarżącego do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno Minister Obrony Narodowej, jak i Wojewoda Mazowiecki, wydając sporne postanowienia - nie dopuścili się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Organy obu instancji prawidłowo zebrały bowiem i wszechstronnie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej. Ponadto, w ocenie Sądu, wydając sporne postanowienia, organy obu instancji nie dopuściły się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym mających zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie przepisów art. 141 i art. 143, a także art. 29 § 1 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - teza o dopuszczalności merytorycznego badania sprawy przez organ egzekucyjny nie jest zasadna, albowiem dosłowna interpretacja art. 29 § 1 u.p.e.a. nakazuje przyjąć istnienie obowiązku wszczęcia egzekucji nawet wtedy, gdyby postępowanie miało być zaraz potem zawieszone lub umorzone. Zauważyć bowiem warto, że wierzyciel może mieć interes prawny w doprowadzeniu do wszczęcia egzekucji, ponieważ skutkiem podjęcia czynności egzekucyjnych, o których zobowiązany został powiadomiony, jest m.in. przerwanie biegu przedawnienia należności pieniężnych. W ocenie Sądu I instancji, nie sposób zgodzić się z poglądem o powinności organu egzekucyjnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy np. obowiązek nadal istnieje. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tytuł wykonawczy oraz wniosek o wszczęcie egzekucji są dokumentami urzędowymi i jako takie korzystają z domniemania prawdziwości, wobec czego weryfikacja ich prawdziwości przez organ egzekucyjny w ramach czynności wstępnych jest zbędna. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T.B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Obrony Narodowej przepisów art. 29 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały zapłacone ani w całości ani w części, w związku z czym wniósł o ich przyznanie. Nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem z 16 marca 2020 r. Minister Obrony Narodowej zatytułowanym "Wniosek o wyznaczenie rozprawy" wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o wyznaczenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Obrony Narodowej przepisów art. 29 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Po pierwsze wskazać należy, że WSA w Warszawie w niniejszej sprawie oddalił skargę, a więc podstawą wyrokowania był art. 151 p.p.s.a. Tym samym Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie mógł go naruszyć. Podkreślić także należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Po drugie zaznaczyć należy, że zarzuty zostały niewłaściwie sformułowane. Otóż naruszenie prawa materialnego lub prawa procesowego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W treści podniesionego zarzutu nie została w sposób wyraźny wskazana postać naruszenia prawa (tj. poprzez jego błędną wykładnię, czy też poprzez błędne zastosowanie). W niniejszej można jedynie się domyślać, w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej, że chodzi o błędne zastosowanie tych przepisów. Przy czym podkreślić należy, że nie został zakwestionowany stan faktyczny w niniejszej sprawie. Po trzecie odróżnić należy badanie dopuszczalności egzekucji na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a. od badania zarzutów w sprawie egzekucji z art. 33 § 1 i § 2 u.p.e.a. Wykładnia art. 29 § 1 u.p.e.a. wymaga przyjęcia założenia o istnieniu dwóch rodzajów przesłanek dopuszczalności egzekucji, tj. przesłanek dopuszczalności wszczęcia i przesłanek dopuszczalności prowadzenia egzekucji. Organ egzekucyjny w ramach czynności wstępnych bada jedynie przesłanki dopuszczalności wszczęcia egzekucji. Istnienie przesłanek dopuszczalności prowadzenia egzekucji jest przedmiotem badania w innych trybach (zob. art. 33 i art. 59). Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje zatem ustalenie, czy obowiązek podlega egzekucji administracyjnej (a więc czy jest dopuszczalna w tym trybie), czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, czy konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym, czy wniosek o wszczęcie egzekucji i dołączone do niego dokumenty spełniają warunki formalne, a także czy osoba wskazana w tytule wykonawczym podlega orzecznictwu polskich organów administracyjnych. Nie jest sporne, że w postępowaniu egzekucyjnym, nie dokonuje się merytorycznej oceny decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Jeżeli zatem podstawę wystawienia tytułu wykonawczego stanowiła decyzja administracyjna i egzekucji podlegają obowiązki z niej wynikające, na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwym zbadanie, czy faktycznie obowiązki określone w decyzji istnieją. W przeciwnym wypadku, organ egzekucyjny dokonywałby oceny prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej, co jest niedopuszczalne. Wzruszenie ostatecznej, bądź podlegającej natychmiastowemu wykonaniu decyzji, możliwe jest jedynie w trybach określonych we właściwej procedurze administracyjnej, bądź podatkowej. W myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, tylko w takim zakresie o jakim wyżej była mowa. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. "Wymagalność nie jest zatem przesłanką dopuszczalności wszczęcia egzekucji. Należy w tym miejscu dodać, że wierzyciel w tytule wykonawczym oświadcza, iż obowiązek w nim określony jest wymagalny. To oświadczenie wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego badającego dopuszczalność egzekucji" (P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023; komentarz do art. 29 u.p.e.a.). Obowiązek wszczęcia egzekucji zachodzi nawet wtedy, gdyby postępowanie miało być zaraz potem zawieszone lub umorzone. Wierzyciel może mieć interes prawny w doprowadzeniu do wszczęcia egzekucji, ponieważ skutkiem podjęcia czynności egzekucyjnych, o których zobowiązany został powiadomiony, jest m.in. przerwanie biegu przedawnienia należności pieniężnych (art. 70 § 4 o.p.; zob. także wyrok NSA z 15.06.1999 r., III SA 5420/98, ONSA 2000/4 poz. 145). Organ egzekucyjny co do zasady nie bada prawidłowości danych wpisanych w tytule wykonawczym. Wymagalność obowiązku nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny, gdyż wiążące jest dla niego oświadczenie wierzyciela złożone w tytule wykonawczym, że obowiązek ten jest wymagalny. Specyfika bowiem postępowania egzekucyjnego wyklucza możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2012 r., III SA/Kr 686/11, LEX nr 1214982, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2005 r., III SA/Wa 1178/05, LEX nr 194708). Natomiast postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33-35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu toczy się w ramach sprawy egzekucyjnej, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (zob. art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Tym samym zastosowanie art. 29 § 1 u.p.e.a. nie ocenia się przez pryzmat przesłanek wskazanych w art. 33 § 1 u.p.e.a., ani też nie stosuje się przepisu art. 29 § 1 u.p.e.a. w związku art. 33 § 1 u.p.e.a. Przepisy te regulują bowiem dwie odrębne kwestie (dopuszczalności egzekucji i dopuszczalności prowadzenia egzekucji) uregulowane w odrębnych przepisach. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu egzekucyjnego nie dotyczy sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionujący dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (zob. art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. art. 29 § 1 u.p.e.a.) – zob. wyrok NSA z 20 marca 29 marca 2022 r., sygn. III FSK 546/21. Dodać jedynie należy, że zgłoszone przez skarżącego zarzuty powinny zostać rozpatrzone odrębnie w trybie przewidzianym w art. 33 – 35 u.p.e.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.