III OSK 2578/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 732/22 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 23 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 8 grudnia 2021 r. Wójt Gminy [...] odmówił skarżącemu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kompostowaniu odpadów zielonych z jednoczesnym przekształceniem na bio-nawóz na terenie działki nr ewid. [...]. Organ wyjaśnił, że planowana przedsięwzięcie ma być realizowane na działce objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]uchwalonym uchwałą Nr XX/134/2004 Rady Gminy [...] z 24 grudnia 2004 r., zmienionej uchwałą Nr XVIII/182/2020 Rady Gminy [...] z 17 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 94 z dnia 8 stycznia 2021 r.; dalej: m.p.z.p.). Działka nr ewid. [...]/1 położona jest w części na terenie leśnym oznaczonym symbolem ZL, a w części na terenie rolniczym oznaczonym symbolem R. Przedmiotowe przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie rolniczym. W ocenie organu odwoławczego, planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z przeznaczeniem głównym i uzupełniającym dla tego terenu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z 23 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty skargi sprowadzają się do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie może być kwalifikowane jako związane z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych w rozumieniu § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. Sąd I instancji przedstawił szczegółowo stan prawny sprawy, w tym znajdujące zastosowanie przepisy m.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji, niemożliwe jest zakwalifikowanie przedmiotowego przedsięwzięcia jako przeznaczenia uzupełniającego dla terenów rolnych, tj. jako inwestycji oraz urządzenia związanego bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych, zgodnie z § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. Ponadto, w § 6 m.p.z.p. ustalono wiodące funkcje na obszarze objętym planem. Zgodnie z § 6 pkt 1 m.p.z.p. funkcja rolnicza to wewnętrzna funkcja gospodarcza o dominującym kierunku hodowlano-pastwiskowym i zbożowym. Natomiast z § 5 pkt 5 m.p.z.p. wynika, że jeśli w przepisach uchwały jest mowa o przeznaczeniu podstawowym, należy przez to rozumieć przeznaczenie terenu wynikające z funkcji dominującej na określonym obszarze, a przeznaczeniu uzupełaniającym - należy przez to rozumieć dopuszczalne na określonym obszarze funkcje o znaczeniu drugorzędnym, będące uzupełnieniem przeznaczenia podstawowego. Dla terenów rolniczych (R) ustalono jako przeznaczenie podstawowe uprawy rolne, stanowiące dotychczasowy sposób użytkowania, a jako przeznaczenie uzupełniające – inwestycje oraz urządzenia związane bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych (§ 37 ust. 2 i 3 pkt 1 m.p.z.p.). Natomiast planowane przedsięwzięcie ma polegać na przetwarzaniu różnych rodzajów odpadów wymienionych szczegółowo w raporcie oddziaływania na środowisko, a główną technologią w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia jest kompostowanie odpadów zielonych. Proces kompostowania to przetwarzanie odpadów w kompost, który ma być docelowo wykorzystywany jako nawóz lub środek zwiększający żyzność gleb. Zgodnie zaś z załącznikiem nr 1 do obowiązującego do 23 grudnia 2021 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), dla takiego przedsięwzięcia przeznaczenie terenu w obowiązującym m.p.z.p. powinno być oznaczone symbolem O – teren gospodarowania odpadami. Natomiast przekształcanie w bio-nawóz jest produkcją i powinno być prowadzone na terenie oznaczonym symbolem P (teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów). Dlatego też realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia doprowadziłaby do faktycznej zmiany przeznaczenia funkcji terenu z upraw rolnych na funkcję przemysłową, co wyklucza jego zakwalifikowanie jako inwestycji oraz urządzeń związanych bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych, o których stanowi § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. Mając na uwadze sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p., bez znaczenia są rozstrzygnięcia organów współdziałających. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), przez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia. Po drugie § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. przez bezzasadne przyjęcie, że budowy kompostowni odpadów zielonych nie można zakwalifikować do inwestycji oraz urządzeń związanych bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a., a także w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji dopuszczenia się przez organ błędnej i dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu, która w rażący sposób wykracza poza zakres przyznanej organowi tym przepisem swobody. Polegało to na bezzasadnym przyjęciu, że przedmiotowego przedsięwzięcia nie można zakwalifikować do inwestycji oraz urządzeń związanych bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych. Po drugie, art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 75 k.p.a. oraz art. 76 k.p.a., a także w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji nieuwzględnienia postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z 2 listopada 2021 r. uzgadniającego realizację przedsięwzięcia oraz określającego jego warunki oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z 26 października 2021 r. uzgadniającego realizację przedsięwzięcia i określającego jego warunki. Po trzecie, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo pominięcia przez organ przeprowadzenia dowodu z dokumentu prywatnego w postaci analizy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego W.Z., dowodu z dokumentu w postaci opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z 3 sierpnia 2020 r., dowodu z dokumentu w postaci zapytania z 22 stycznia 2020 r. oraz dowodu z dokumentu w postaci odpowiedzi z 29 stycznia 2021 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim skarżący sformułował szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia prawa procesowego, jednak w większości zarzuty te sprowadzają się w istocie do kwestii kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia w świetle § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., zgodnie z którym jako przeznaczenie uzupełniające dla terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się inwestycje oraz urządzenia związane bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który podzielił ustalenie organów, że planowane przedsięwzięcie polegające na kompostowaniu odpadów zielonych z jednoczesnym przekształceniem na bio-nawóz, jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie m.p.z.p., co uzasadniało odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, który stanowiąc materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji miał zasadnicze znaczenie w tej sprawie, nie został nawet powołany w ramach zarzutów kasacyjnych. Jako nieprawidłowe należy również ocenić powołanie podstaw kasacyjnych podnoszących naruszenie prawa materialnego w oparciu o zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, co oczywiście nie może mieć jednocześnie miejsca. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala w istocie na ustalenie, na jakiej podstawie skarżący twierdzi, że przedmiotowe przedsięwzięcie mieści się w kategorii inwestycji oraz urządzeń związanych bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie ma polegać na przetwarzaniu różnych rodzajów odpadów wymienionych szczegółowo w raporcie oddziaływania na środowisko, a główną technologią w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia jest kompostowanie odpadów zielonych. W związku z tym, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy Sąd I instancji szczegółowo wskazał, na jakich terenach mogą być realizowane tego rodzaju przedsięwzięcia. Tej oceny uzasadnienie skargi kasacyjnej w żaden sposób nie podważana. W istocie, stanowisko skarżącego sprowadza się do odwołania się do złożonej przez niego i sporządzonej na jego zlecenie opinii prywatnej, która jak jednak prawidłowo wskazał Sąd I instancji jest niezwykle lakoniczna. Wynika z niej jedynie, że planowane przedsięwzięcie mieści się w kategorii z § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., ponieważ proces technologiczny zachodzi w komorach fermentacyjnych, a te są budowlami rolniczymi. Cytowany wyżej § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. nie odnosi się jednak do budowli rolniczych, ale do inwestycji oraz urządzeń związanych bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych. Nie ulega wątpliwości, że kompostowanie odpadów zielonych nie jest przetwórstwem płodów rolnych. Pozostaje zatem ustalenie, czy mieści się w kategorii produkcji rolnej, które nie posiada ustawowej definicji, ale może zostać odtworzona na podstawie systemowej analizy przepisów krajowych i prawa unijnego. Nie ulega wątpliwości, że produkcja rolną zajmują się producenci roli. Producentem rolnym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2023 r. poz. 885) jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca rolnikiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z 2 grudnia 2021 r. ustanawiające przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylające rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.1). Za rolnika w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia (UE) nr 2021/2115 uważa się osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym stosowania Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz które prowadzi działalność rolniczą określoną przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 2021/2115. Działalność rolniczą definiuje się w taki sposób, aby oznaczała działalność umożliwiającą przyczynianie się do dostarczania dóbr prywatnych i publicznych poprzez co najmniej jedno z poniższych działań: 1. wytwarzanie produktów rolnych obejmujące działania takie jak chów zwierząt lub uprawa, w tym w drodze użytkowania torfowisk - przy czym produkty rolne oznaczają produkty wymienione w załączniku I do TFUE, z wyjątkiem produktów rybołówstwa - a także bawełnę i zagajniki o krótkiej rotacji; 2. utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza użycie zwykłych metod rolniczych i zwykłego sprzętu. Definicję legalną działalności rolniczej zawiera również art. 2 ust. 2 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2024 poz. 226 ze zm.), a także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2805 ze zm.). Działalnością rolniczą, w rozumieniu tych przepisów, jest działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego oraz hodowla ryb, a także działalność, o wskazanych w ustawie minimalnych okresów przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin. Nie ulega wątpliwości, że w tak zdefiniowanej działalności rolniczej prowadzonej przez rolników będących producentami rolnymi nie mieści się przedsięwzięcie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839), a więc "instalacja do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25.000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, ze zm.)". Oczywiście brak jest przeszkód prawnych, żeby tego rodzaju przedsięwzięcie zostało zaplanowane i zrealizowane przez rolnika, jednak nie będzie stanowiło wówczas działalności rolniczej ani tym bardziej produkcji rolnej, a dodatkowo na jego realizację musi na danym terenie zezwalać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o ile został uchwalony. Ten warunek ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie został w tej sprawie spełniony, co uzasadniało odmowę wydania decyzji w tym przedmiocie i o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Wbrew stanowisku skarżącego, bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostają pozytywne uzgodnienia i opinie organów współdziałających. Wynika to z tego, że w przypadku stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskanie opinii oraz uzgodnień właściwych organów współdziałających nie jest nawet konieczne. W takiej bowiem sytuacji właściwy w sprawie organ administracji publicznej nie ma możliwości dalszego prowadzenia postępowania, ale jest zobowiązany do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, organy współdziałające zajmują stanowisko (wydają opinię lub uzgodnienie) w ramach swoich kompetencji. W ramach tych ustawowo przyznanych kompetencji nie mieści się ocena zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tej dokonuje organ główny prowadzący postępowania, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skarżącego odnoszące się do pominięcia przedłożonej opinii prywatnej dotyczącej zgodności planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p. Jak już wyżej wskazano, dokument ten jest w istocie lakoniczny i nie pozwala na przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z § 37 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że przedmiotowa analiza, wbrew treści odwołania, nie została do niego dołączona i dlatego organ nie mógł przeprowadzić z dowodu z tego dokumentu. Brak też było podstaw do wzywania skarżącego do usunięcia tego rodzaju braku formalnego (jak to wskazuje skarżący w skardze kasacyjnej), ponieważ nie był to brak uniemożlwiający nadanie odwołaniu biegu (art. 64 § 2 k.p.a.). Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.