III OSK 2577/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 834/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miasta S. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kryteriów przyjęcia do przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 834/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach (dalej: "Prokurator") na uchwałę Rady Miasta S. (dalej: "Rada Miasta") z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kryteriów przyjęcia do przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych – oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prokurator wniósł skargę do WSA na uchwałę Rady Miasta z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie określenia kryteriów przyjęcia do przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina S., na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, przyznania każdemu kryterium określonej liczby punktów oraz określenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej punkt 1 tabeli stanowiącej załącznik do wymienionej uchwały, tj. w zakresie, w jakim określa ona, iż jednym z kryteriów, które należy brać pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych jest objęcie kandydata obowiązkiem odbycia obligatoryjnego rocznego przygotowania przedszkolnego. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 31 ust. 4, 5 i 8 w zw. z art. 131 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 996 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że dzieci, których dotyczy obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, biorą udział w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, o którym mowa w art. 131 ust. 4 Prawa oświatowego, podczas gdy takie dzieci już w pierwszym etapie rekrutacji muszą być przyjęte do przedszkola. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Rada Miasta wyjaśniła, że przyjmując w uchwale określone kryteria, miała m. in. na względzie konieczność zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziców, w tym związanych z koniecznością odbycia przez dziecko rocznego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Rodzice dziecka sześcioletniego w przeciwieństwie do rodziców dziecka w wieku od 3 do 5 lat są zobligowani do zapewnienia swojemu dziecku odbycia obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego. W interesie rodziców jak i samego dziecka leży zapewnienie dziecku możliwości odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego w wybranym przez rodziców przedszkolu, które w największym stopniu będzie spełniać ich oczekiwania co do warunków umożliwiających wspieranie rozwoju dziecka oraz organizacji wysokiej jakości procesu wychowawczo-dydaktycznego. Rada Miasta podniosła, że z przepisów ustawy Prawo oświatowe nie wynika, iż w uchwale w przedmiocie określenia kryteriów przyjęcia do przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, przyznania każdemu kryterium określonej liczby punktów oraz określenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów, rada gminy nie może wskazać obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego jako jednego z kryteriów rekrutacyjnych, zważywszy, iż zmierza ono do zapewnienia odbycia wychowania przedszkolnego kandydatom zobowiązanym do tego przez ustawę. Wprawdzie obowiązujące przepisy ustawy Prawo oświatowe wymuszają na gminie obowiązek zabezpieczenia miejsc dla dzieci objętych obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym, jednak kandydaci ci, tak jak inni ubiegający się o przyjęcie do przedszkola są objęci postępowaniem rekrutacyjnym. Stosowanie rozwiązań zawartych w ustawie nie daje podstaw do przyjmowania danej grupy kandydatów do przedszkola z urzędu. W sytuacji, w której nie jest możliwe przyjęcie wszystkich kandydatów do danego przedszkola, wyłonienie kandydatów następuje po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego. Ustawodawca przy przyjmowaniu kandydatów do przedszkoli nie przewidział analogicznego rozwiązania jak w przypadków kandydatów przyjmowanych do klas I publicznej szkoły podstawowej, o którym mowa w art. 133 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. W odniesieniu do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do przedszkola w sytuacji, gdy liczba wolnych miejsc jakimi dysponuje przedszkole jest mniejsza od liczby ubiegających się o przyjęcie, wyłonienie kandydatów następuje po przeprowadzonej rekrutacji z zachowaniem kryteriów wynikających z ustawy, a na dalszym etapie wskazanych przez organ stanowiący gminy. Na rozprawie 14 listopada 2019 r. Prokurator rozszerzył zakres zaskarżenia, wnosząc o stwierdzenie nieważności także pkt 6 załącznika do uchwały, albowiem - w jego ocenie - poprzez wprowadzenie czterech progów dochodowych w ramach kryterium dochodowego prawodawca lokalny w istocie określił nie 6 lecz 9 kryteriów, podczas gdy przepisy w zakresie kryterium dochodowego nakazują stosować jedno kryterium określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Pełnomocnik Rady Miasta stwierdził, że tryb poprzedzający umieszczenie dziecka w przedszkolu musi różnicować kandydatów w sytuacji, gdy o miejsce ubiega się więcej niż jeden kandydat. W zakresie kryterium dochodowego oświadczył, że jest to tylko jedno kryterium. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że kryteria przyjęcia dzieci do przedszkola na pierwszym etapie rekrutacji w sposób wyczerpujący określa ustawa Prawo oświatowe (art. 131 ust. 1, 2, 4-6) i brak jest delegacji ustawowej do ich korekty lub uzupełnienia przez organ samorządu terytorialnego. Wśród tych kryteriów ustawodawca nie przewidział objęcia dziecka obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym. Dlatego też postulat Prokuratora, aby dzieci 6-cio letnie były przyjmowane do przedszkola już w pierwszym etapie rekrutacji, jest co do zasady słuszny, lecz powinien zostać skierowany do ustawodawcy, a nie do organu gminy. WSA zauważył, że podjęta przez Radę Miasta regulacja w istocie zmierza do przyznania preferencji dzieciom, dla których odbycie przygotowania przedszkolnego jest obowiązkowe, aby umożliwić im odbycie tego przygotowania. Fakt, że następuje to nie w pierwszym, lecz drugim etapie rekrutacji wynika zaś z tego, że jednostka samorządu terytorialnego nie dysponuje instrumentami prawnymi do wprowadzenia tych preferencji już na pierwszym etapie, gdyż zostały one wiążąco i wyczerpująco określone w ustawie. Odnośnie kryterium z pkt 6 tabeli stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały WSA wskazał, że w ramach tego jednego kryterium - dochodowego, (którego wprowadzenie przez organ gminy umożliwia ustawa Prawo oświatowe) Rada Miasta wyodrębniła cztery progi dochodowe, którym przyznano różną punktację – tym wyższą, im niższy jest procentowy dochód na członka gospodarstwa domowego w odniesieniu do dochodu określonego w ustawie o świadczeniach. W ocenie WSA taka regulacja także nie narusza prawa. Z jednej strony zauważyć bowiem należy, że art. 131 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe wprost przewiduje, że kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata może być jednym z kryteriów branym pod uwagę w drugim etapie rekrutacji. Po wtóre, ustawa nie zawiera w tym względzie żadnych ograniczeń, co prowadzi do wniosku, że Organ ustalając cztery progi dochodowe w ramach tego kryterium nie naruszył prawa i wbrew twierdzeniu Prokuratora, kryterium to dalej jest tylko jedno i jest nim dochód na osobę w rodzinie kandydata do przedszkola. Po trzecie, art. 131 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe nakazuje organowi samorządu terytorialnego sformułować kryteria z "uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny." Oczywistym jest, że takie określenie kryteriów, które preferuje dzieci z rodzin o niskich dochodach spełnia ów postulat. Zamożniejsi rodzice niewątpliwie mają większe możliwości zapewnienia dziecku płatnej opieki czy zajęć ułatwiających rozpoczęcie nauki w szkole, niż ci, u których dochód w przeliczeniu na członka rodziny jest niższy. WSA z urzędu dokonał analizy, czy uchwała nie narusza zasady równości wobec prawa, wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, jednak doszedł do przekonania, że do takiego naruszenia nie doszło. O ile bowiem dzieci w wieku 3-5 lat mogą być objęte wychowaniem przedszkolnym, o tyle dzieci 6-cio letnie muszą je odbyć. Zatem przyznanie im preferencji umożliwiających spełnienie ustawowego obowiązku nie może naruszać prawa, w tym także omawianej zasady Konstytucyjnej. Prokurator wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.") zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to art. 31 ust. 4, 5 i 8 w zw. z art. 131 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, poprzez przyjęcie, że dzieci, których dotyczy obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, biorą udział w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, o którym mowa w art. 131 ust. 4 ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że takie dzieci już w pierwszym etapie rekrutacji muszą być przyjęte do przedszkola i nie dotyczy ich drugi etap rekrutacji. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to art. 131 ust. 6 w zw. z art. 131 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, poprzez niezasadne uznanie, że dopuszczalne jest, w ramach kryterium dochodowego, wprowadzenie czterech progów dochodowych, którym przyznaje się różną punktację, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego. III. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, w sytuacji, gdy Rada Miasta podejmując uchwałę, przyjęła w sposób niezasadny, że dzieci, których dotyczy obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, biorą udział w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, o którym mowa w art. 131 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, a także przyjęła liczbę kryteriów przekraczającą dopuszczalną liczbę kryteriów określonych w ustawie - co na skutek przekroczenia przez organ upoważnienia ustawowego powinno było doprowadzić do zastosowania przez Sąd art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonych częściach. Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o uchylenie - na zasadzie art. 188 p.p.s.a. - zaskarżonego wyroku w całości, i rozpoznanie skargi wniesionej do WSA, poprzez uwzględnienie tej skargi, ewentualnie o uchylenie - na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. - zaskarżonego wyroku, i przekazanie sprawy do rozpoznania temu sądowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Negatywnie należało zweryfikować zarzut błędnej wykładni art. 31 ust. 4, 5 i 8 w zw. z art. 131 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe (dalej P.o.), poprzez przyjęcie, że dzieci, których dotyczy obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, biorą udział w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, o którym mowa w art. 131 ust. 4 ustawy, podczas gdy zdaniem Skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna wyrażać dyrektywę, że takie dzieci już w pierwszym etapie rekrutacji muszą być przyjęte do przedszkola i nie dotyczy ich drugi etap rekrutacji. Należy zauważyć, że obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego (art. 31 ust. 4 P.o.), którego spełnienie zapewnić ma gmina w ramach zadania własnego (art. 31 ust. 8 i 9 P.o.), nie jest tożsamy z wychowaniem przedszkolnym, do korzystania z którego prawo mają dzieci w wieku 3-5 lat (art. 31 ust. 6 P.o.). Powyższy obowiązek i prawo składają się w sumie na wychowanie przedszkolne (zob. art. 31 ust. 1 P.o.). Mimo zatem, że 6-latkowie mają obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, a młodsi prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego, to równy dostęp do wychowania przedszkolnego (obejmującego również obowiązek - art. 31 ust. 1 P.o.) powinien oznaczać brak preferencji dla sześciolatków objętych obowiązkiem. Tym bardziej, że zgodnie z art. 31 ust. 9 pkt 3 P.o. zapewnienie przez gminę w ramach zadania własnego spełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4 P.o. może polegać także na zapewnieniu możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu niepublicznym, dotowanym przez gminę – tak NSA w wyroku z 16 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4126/21. Rozróżniając obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego (art. 31 ust. 4 P.o.) od prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego (art. 31 ust. 6 P.o.), co w sumie składa się na wychowanie przedszkolne (art. 31 ust. 1 P.o.), realizowane jako zadanie własne gminy (art. 31 ust. 8 P.o.), stwierdzić należy, że równy dostęp do wychowania przedszkolnego pozostaje w sprzeczności z przywilejami tylko dla kandydatów objętych obowiązkiem, a tym samym pozostaje w sprzeczności z zapewnieniem realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny (art. 131 ust. 4 P.o.). W konsekwencji nie można podzielić stanowiska Prokuratora, że dzieci objęte obowiązkiem odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego są wyłączone z rekrutacji i powinny być przyjęte już w pierwszym jej etapie. Z treści art. 130 ust. 1 P.o. wynika jednoznacznie, że dzieci przyjmuje się do przedszkoli publicznych po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego, niezależnie od tego, czy objęte są obowiązkiem rocznego przygotowania przedszkolnego, czy przysługuje im prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego. Gdyby ustawodawca zdecydował się na wyłączenie sześciolatków objętych obowiązkiem odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego z postępowania rekrutacyjnego, wyraziłoby to w przepisach prawa, tak jak uczynił to w stosunku do dzieci przyjmowanych do I klasy szkoły podstawowej – art. 130 ust. 5 P.o. Spoczywający na gminie z mocy art. 31 ust. 8 i ust. 9 P.o. obowiązek zapewnienia warunków do spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego nie oznacza, że ma on być realizowany w tym przedszkolu, do którego dziecko zostało zgłoszone przez rodziców. Obowiązek ten ma być zrealizowany przez publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w publicznej szkole podstawowej lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez gminę lub położonych na obszarze gminy (ewentualnie przez niepubliczne przedszkole, oddział przedszkolny w niepublicznej szkole podstawowej lub niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego, położonych na obszarze gminy i finansowanych ze środków finansowych gminy). W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że proponowany w skardze kasacyjnej sposób wykładni art. 131 ust. 4 P.o. jest wadliwy, co przekłada się na odmowę uwzględnienia opartego na tym przepisie zarzutu kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia dopuszczalności wprowadzenia kryterium rekrutacyjnego opartego na obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, albowiem nie zostało ono in genere zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował tego kryterium z perspektywy uprzywilejowania dzieci objętych tym obowiązkiem w postępowaniu rekrutacyjnym, lecz przez pryzmat całkowitego zwolnienia ich z udziału w drugim etapie tego postępowania. W istocie więc oceny prawne formułowane wobec tego kryterium w ramach weryfikacji dopuszczalności jego ustanowienia mogłyby prowadzić do naruszenia zasady orzekania na niekorzyść skarżącego kasacyjnie – art. 134 ust. 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Mogłyby one bowiem wyrażać stanowisko, że dzieci objęte obowiązkiem odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, jeżeli zachodzą ku temu prawne podstawy, mają obowiązek przejść oba etapy postępowania rekrutacyjnego, w ramach którego niedopuszczalne jest ustanawianie kryteriów, które w jakikolwiek sposób premiują te dzieci wobec dzieci młodszych, korzystających z prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego. Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut błędnej wykładni art. 131 ust. 6 w zw. z art. 131 ust. 5 P.o. Zgodnie z treścią ostatniego z powołanych przepisów "[n]a drugim etapie postępowania rekrutacyjnego może być brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata. Kryterium dochodu określa organ prowadzący w stosunku procentowym do kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390). Spełnianie tego kryterium jest potwierdzane oświadczeniem rodzica kandydata." Prokurator kwestionuje dopuszczalność ustanowienia w ramach oceny spełnienia tego kryterium czterech progów dochodowych, do których przypisywana jest różna liczba punktów – im niższa kwota dochodu na osobę w rodzinie kandydata, tym wyższa liczba punktów rekrutacyjnych. Należy przyjąć, że wprowadzenie czterech progów dochodowych nie zmienia ogólnego charakteru kryterium, jako kryterium dochodowego. Nie zmienia się również formuła określenia tego kryterium, jako procentowego stosunku do kwoty zasiłku rodzinnego. Sama dopuszczalność tego kryterium została przesądzona przez ustawodawcę, a zatem jego weryfikacja przez pryzmat celów określonych w art. 131 ust. 4 P.o. nie jest konieczna. Odnotować jednak należy, że niewątpliwie rodziny o wyższych dochodach posiadają szersze możliwości dowiezienia dziecka do przedszkola oddalonego od jego miejsca zamieszkania. Jest oczywiste, że wprowadzenie dopuszczalności kryterium dochodowego w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego ma premiować rodziny o niższych dochodach. Nie koliduje zatem z celem ustawy wprowadzenie czterostopniowej stratyfikacji kryterium dochodowego urealniającej różnice w zamożności rodzin dzieci zgłoszonych do przedszkola. Z treści art. 131 ust. 5 P.o. nie wynika, aby kryterium dochodowe musiało być jednostopniowe. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska Prokuratora, że wprowadzenie czterostopniowego kryterium dochodowego skutkowało ustanowieniem czterech różnych kryteriów, których liczba, po zsumowaniu z pozostałymi kryteriami, przekraczała ustanowiony treścią art. 131 ust 6 P.o. limit. Wobec nieuwzględnienia zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego, nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.