III OSK 2569/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2217/23 w sprawie ze skargi A. T. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2217/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1), a także zasądził od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego A. T. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 30 czerwca 2021 r. do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęło pismo A. T. (dalej: "skarżący") dotyczące nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych za pomocą systemu monitoringu wizyjnego przez Osiedle [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "spółka"). W treści zawiadomienia skarżący wniósł o "wszczęcie postępowania przeciwko spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. K. K., ul. [...] G. oraz osobom wchodzącym w skład Zarządu tejże spółki, wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz ukaranie wskazanych podmiotów za fakt uruchomienia systemu monitoringu, rejestrowanie, nagrywanie, udostępnianie nagrań w skład których wchodzą nagrania nieruchomości gruntowej (tzn. części wspólnych) należących do kilkuset podmiotów, do której to nieruchomości prawo przejścia i przechodu posiada zawiadamiający, oraz ustawienie kamer monitorujących i nagrywanie obrazu prywatnego gruntu i domu należącego do składającego skargę". W piśmie z dnia 26 września 2021 r. uzupełniającym skargę skarżący sprecyzował swoje żądanie, wskazując, że jego zawiadomienie powinno być poczytane zarówno jako zawiadomienie z wnioskiem o podjęcie czynności z urzędu przez Prezesa UODO, jak i jako wniosek o podjęcie działań w sprawie indywidualnej skarżącego poprzez nakazanie spółce usunięcia jego danych osobowych oraz spełnienia wobec niego obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 13, art. 14 i art. 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35, zwane dalej: "RODO"). Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Prezes UODO", "organ") postanowieniem z dnia [...] września 2023 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781, zwana dalej: "u.o.d.o."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku A. T. o nakazanie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. usunięcia jego danych osobowych przetwarzanych za pomocą systemu monitoringu wizyjnego oraz spełnienia obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 13, art. 14, art. 15 RODO w związku z przetwarzaniem ww. danych. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że jeżeli osoba kierująca skargę do Prezesa UODO formułuje żądanie w ten sposób, iż zachodzi logiczna kolizja między różnym uprawnieniami naprawczymi, które mogłyby być zastosowane przez organ, tj. zachodzi tego rodzaju sytuacja, że zastosowanie przez Prezesa UODO jednego uprawnienia naprawczego wyklucza możliwość zastosowania innego, to nie jest to powód do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ winien przede wszystkim przeprowadzić postępowanie w sprawie i ustalić, czy żądania skarżącego są uzasadnione. Jeżeli bowiem nie, to ich sprzeczność nie ma żadnego znaczenia. W przypadku natomiast ustalenia, że zasługują one na uwzględnienie organ ma możliwość zastosowania jednego z uprawnień naprawczych odmawiając jednocześnie zastosowania drugiego. Może też poinformować o takiej sytuacji wnoszącego skargę i w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać go do sprecyzowania żądania. Nie powinien jednak odmawiać w takim przypadku wszczęcia postępowania. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że zgodzić się należy z organem, że to strona inicjująca postępowanie przed organem jest "gospodarzem" tego postępowania. Organ w takim postępowaniu nie jest jednak wyłącznie biernym wykonawcą żądania strony. Pamiętać należy bowiem, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. O ile zatem to żądanie stron znajduje umocowanie w przepisach prawa materialnego, a tak sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, organ winien dążyć do merytorycznego załatwienia sprawy. Tym samym Prezes UODO bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania, czym naruszył art. 61a § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes UODO, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w związku art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie w skardze wniesionej do Prezesa UODO na podstawie art. 77 ust. 1 RODO sprzecznych żądań nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny, o jakiej mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającej zastosowanie ww. przepisu, co stanowiło podstawę uchylenia postanowienia Prezesa UODO z dnia [...] września 2023 r. nr [...], podczas gdy sprzeczność żądań skierowanych w skardze do Prezesa UODO stanowi inną uzasadnioną przyczynę, o jakiej mowa w art. 61a § 1 k.p.a., gdyż skorzystanie przez Prezesa UODO z uprawnień naprawczych w przypadku zasadności tych żądań czyniłoby decyzję Prezesa UODO niewykonalną w chwili jej wydania. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie jej w całości, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie w skardze wniesionej do Prezesa UODO na podstawie art. 77 ust. 1 RODO sprzecznych żądań nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny, o jakiej mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającej zastosowanie ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji. Będące przedmiotem kontroli sądowej postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Obie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotowa - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotowa - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym wstępnym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Chodzi tu o sytuacje oczywiste, niewymagające analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Wprawdzie słusznie wskazuje organ, że skarżący sformułował w skardze do PUODO żądania, między którymi zachodzi logiczna kolizja między różnym uprawnieniami naprawczymi, które miałyby być zastosowane przez organ, tj. zachodzi tego rodzaju sytuacja, że zastosowanie przez PUODO jednego uprawnienia naprawczego wyklucza możliwość zastosowania innego, lecz nie jest to powód do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Po pierwsze kolizja ta, bez dokonania ustaleń faktycznych pozostaje kolizją potencjalną i nie przesądzającą sama w sobie o jej rzeczywistym zaistnieniu. Dlatego prawidłowo WSA w Warszawie zasadnie uznał, że organ powinien przede wszystkim przeprowadzić postępowanie w sprawie i ustalić, czy żądania skarżącego są uzasadnione. Jeżeli bowiem w wyniku ustalenia stanu faktycznego okaże się, że nie ma podstaw do ingerencji PUODO, to występująca w skardze sprzeczność między żądaniami nie będzie miała żadnego znaczenia. Wymaga to jednak wszczęcia postępowania i dokonania ustaleń faktycznych przez organ administracyjny. Po drugie organ może poinformować osobę wnoszącą skargę o zachodzącej kolizji między jej żądaniami, wyjaśniając na czym ona polega, wskazując czego alternatywnie może ona żądać oraz wezwać ją do jednoznacznego wyboru jednego z działań naprawczych, których zastosowania oczekuje od PUODO. Sprecyzowanie żądań przez skarżącego pozwoli organowi na nałożenie na podmiot zobowiązany określonych działań naprawczych. Tym samym początkowe wskazanie przez skarżącego działań naprawczych, które pozostawały ze sobą w kolizji nie będzie miało wpływu na podjęcie postępowania. Takie wezwanie do sprecyzowania żądań może nastąpić zarówno zaraz po wpłynięciu do organu skargi, jak również później, już nawet po dokonaniu ustaleń faktycznych, a przed nałożeniem przez PUODO na podmiot zobowiązanych działań naprawczych. Po trzecie, nawet jeżeli skarżący nie sprecyzuje wyraźnie swoich żądań przez wybranie jednego z pozostających w kolizji działań naprawczych, to organ ma wówczas możliwość samodzielnego wyboru działania, które uzna za najbardziej adekwatne i proporcjonalne do zaistniałego naruszenia. Wprawdzie strona inicjująca postępowanie przed organem jest "gospodarzem" postępowania i to ona na każdym jego etapie może precyzować zakres składanych żądań co do jego rozstrzygnięcia, to jednak jeżeli tego nie zrobi, to organ samodzielnie może decydować o treści zapadłego rozstrzygnięcia (wyborze działań naprawczych) w granicach zakreślonych w skardze do PUODO. O ile bowiem żądanie strony znajduje umocowanie w przepisach prawa materialnego, to organ jest zobowiązany do podjęcia stosownego postępowania oraz do merytorycznego załatwienia sprawy w granicach wyznaczonych treścią żądania. Strona nie może wówczas skutecznie podważać przyjętego przez organ rozstrzygnięcia (nałożonych działań naprawczych), skoro sama na wezwanie organu nie wskazała, którego spośród sprzecznych ze sobą działań naprawczych żąda nałożenia, albo w sposób niedostateczny sprecyzowała swoje żądania. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że PUODO zasadnie stwierdził, iż skarżący w swoim wniosku zawarł żądania pozostające ze sobą w kolizji i pomimo wezwania organu nie sprecyzował ich wyraźnie w piśmie z dnia 26 września 2021 r. Uwzględniając wskazane okoliczności NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.