III OSK 2558/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Tomiło-Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1296/19 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr 41/2019 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1296/19, oddalił skargę A.A. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr 41/2019 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej jako "k.p.a.", art. 6a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161), dalej jako "ustawa o Policji" i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170), w dniu 1 kwietnia 2019 r. wydał decyzję nr 41/2019, którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia 3 stycznia 2019 r. nr 1/2019 nakazującą skarżącej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w X. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji Komendanta [...] Policji stanowił art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy (czyli pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), wydaje się w przypadku zajmowania lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo przez inne osoby bez tytułu prawnego. Następnie organ odwoławczy podał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. [...] w X. został przydzielony C. i D. A. na podstawie decyzji z dnia 22 kwietnia 1964 r. KMO [...]. Po śmierci C.A., jego żona D.A., jako uprawniona do renty rodzinnej wdowa, zamieszkiwała w lokalu na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288), dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu". D.A. zmarła w 2018 r., a w lokalu obecnie zamieszkuje skarżąca – córka C. i D. A. Zdaniem organu odwoławczego śmierć rodziców A.A. – C. i D. A., spowodowała wygaśnięcie najmu przedmiotowego lokalu. Uprawnienia i obowiązki, wynikające z umowy najmu, nie przeszły na osobę wspólnie zamieszkałą z głównymi najemcami, lecz wygasły. W związku z tym A.A. nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w X., pozostającego w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Organ odwoławczy podniósł nadto, że w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. (sygn. akt SK 29/16) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzję, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy, a nie do organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne w zakresie swojej właściwości. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.A. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: 1. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, poprzez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji niezagwarantowania skarżącej lokalu zastępczego przed eksmisją "na bruk", co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15 w zakresie, w jakim orzekł, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, zobowiązanego do opróżnienia lokalu, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, poprzez niewskazanie skarżącej innego lokalu zamiennego pozwalającego uniknąć "eksmisji na bruk". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, powołując się na ustawę o zaopatrzeniu, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego, może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. W rozpoznanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłych rodzicach. Oznacza to, że nie posiada tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie może tego tytułu prawnego uzyskać. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Odnosząc się do postulatów zawartych w skardze, to jest ochrony przed eksmisją "na bruk" i powoływania się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestie te oceniane mogą być dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, gdyż wyłącznie w procedurze regulującej to postępowanie należy poszukiwać właściwych rozwiązań ochronnych. Problematyka ta wykracza jednak poza zakres rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest decyzja o opróżnieniu lokalu, wydana na podstawie przepisów ustawy o Policji, które nie nakładają na organy obowiązku badania możliwości samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osoby zobowiązane do wykwaterowania. Powyższe stanowisko, zdaniem Sądu pierwszej instancji, znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt SK 29/16, w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał stwierdził, że w postępowaniu o opróżnienie lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie znajdą zastosowania – wynikające z przepisów powszechnych – gwarancje ochronne związane z procedurą eksmisji z lokalu mieszkalnego, a dotyczące tzw. zakazu eksmisji donikąd. Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowała go w całości, zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na nietrafnej ocenie ze strony Sądu pierwszej instancji prawidłowości dokonanej przez Komendanta Głównego Policji interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2017 r., sygn. akt 27/15 w zakresie, w jakim orzekł, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, zobowiązanego do opróżnienia lokalu, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych i w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt SK 29/16 poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa polegającej na odmiennym gorszym potraktowaniu osób podlegających eksmisji z lokalu będącego w dyspozycji Policji, w stosunku do osób podlegających eksmisji z innych lokali należących do skarbu państwa, samorządu terytorialnego czy osób prywatnych, poprzez zróżnicowanie ich sytuacji polegające na dopuszczeniu w przypadku lokali będących w dyspozycji Policji eksmisji "na bruk"; 2. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2017 r., sygn. akt 27/15, poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest zobowiązanie skarżącej do opróżnienia lokalu mieszkalnego bez wskazania jej innego lokalu zamiennego pozwalającego uniknąć "eksmisji na bruk"; II. prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na nietrafnej ocenie ze strony Sądu pierwszej instancji prawidłowości przeprowadzenia przez Komendanta Głównego Policji postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji oraz § 13 rozporządzenia, w zw. z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2017 r., sygn. akt 27/15 w zakresie, w jakim orzekł, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, zobowiązanego do opróżnienia lokalu, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 1 kwietnia 2019 r. mimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący, obiektywny i wszechstronny, z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego ale także interesu strony, całego materiału dowodowego, w tym z pominięciem analizy sytuacji mieszkaniowej i majątkowej skarżącej, a także jej stanu zdrowia i możliwości zarobkowych, w kontekście eksmisji jej "na bruk". W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że wnosi o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, to jest do poprawności wykładni art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji dokonanej przez Sąd pierwszej instancji i zastosowania wskazanej regulacji w realiach rozpoznawanej sprawy. Kontrola sądowa w przedmiotowej sprawie dotyczyła bowiem wyłącznie prawidłowości zastosowania do ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Zarzuty przedstawione w pkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej nie zostały sporządzone w sposób w pełni odpowiadający wymogom P.p.s.a. z uwagi na pominięcie w podstawie prawnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Kierując się jednakże zasadą ograniczonego formalizmu procesowego oraz mając na względzie treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w przedmiotowej sprawie uznano dopuszczalność weryfikacji merytorycznej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny uznane za nieuzasadnione z następujących względów. Wskazać należy, że przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stanowi dyspozycję do wydania decyzji związanej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Zgodnie z art. 90 na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania luzu decyzyjnego ze względu na jednoznaczne oznaczenie sposobu rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie jest nadto obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 5 lipca 2023 r.; sygn. akt III OSK 2405/21). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca posiadała jakikolwiek tytuł prawny uprawniający ją do zajmowania lokalu mieszkalnego. Pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy przy tym rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu czy też okoliczność długotrwałego zamieszkiwania oraz zameldowania w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3. Status zajmowanego przez skarżącą lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu, który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Nie mogła zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Wobec związanego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, bez wpływu na jej treść pozostają poruszane w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące stanu zdrowia i sytuacji majątkowej skarżącej, bowiem przy takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie może służyć zapewnieniu ochrony gwarantowanej przez art. 30, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż służy ochronie wyłącznie interesu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 2887/14) wskazał, że w sprawach o opróżnienie mieszkania funkcjonariusza Policji nie stosuje się zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli. Przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stanowi bowiem dyspozycję do wydania decyzji związanej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego obywateli, ze względu na jednoznaczne oznaczenie treści decyzji przez ustawodawcę. Wskazać nadto należy, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt SK 29/16, w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał stwierdził, że w postępowaniu o opróżnienie lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie znajdą zastosowania – wynikające z przepisów powszechnych – gwarancje ochronne związane z procedurą eksmisji z lokalu mieszkalnego, a dotyczące tzw. zakazu eksmisji donikąd. Lokal mieszkalny będący do dyspozycji Policji musi zostać opróżniony przez osobę niemającą do tego lokalu tytułu prawnego i postępowanie w tej sprawie ma charakter czysto administracyjny. Ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzje, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zastosowanie przepisów resortowych prowadzi do osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu - stwierdzenia w trybie administracyjnym, kto jest uprawniony do służbowego lokalu mieszkalnego. Osoba bez tytułu prawnego do takiego lokalu powinna zostać wykwaterowana na podstawie wydanej decyzji administracyjnej, po to, by opuszczony przez nią lokal mógł zostać przeznaczony do wykorzystania zgodnie z celem, określonym przepisami ustawy o Policji. Zapewnienie ochrony przed opróżnieniem lokalu osobom zajmującym go bez tytułu prawnego nie powinno wypaczać celu, jakiemu służą te lokale. Przewidziana w art. 95 ustawy o Policji decyzja o opróżnieniu lokalu – sama przez się – nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej, bez zapewnienia absolutnego minimum w postaci przyznania tymczasowego dachu nad głową. Zatem nie można mówić o ochronie lokatorów na etapie orzekania o opróżnieniu lokalu. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 453/21) system prawny powinien zawierać odpowiednie postanowienia gwarancyjne, zabezpieczające respektowanie podstawowych praw lokatorów nie tylko na wypadek uruchomienia postępowania sądowego, lecz także w przypadku postępowania egzekucyjnego w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Gwarancje te powinny mieć charakter uniwersalny, realizując w ten sposób zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i odnosić się do wszystkich lokatorów, także funkcjonariuszy Policji lub byłych funkcjonariuszy i ich rodzin. Uniwersalność gwarancji nie oznacza jednakże funkcjonowania jednolitej regulacji prawnej. Regulacja prawna powinna uwzględniać specyfikę zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, pozostających w dyspozycji organów Policji oraz przede wszystkim pierwszeństwo celów publicznych, które mają zostać w ten sposób osiągane. Swoiste instrumenty gwarancyjne winny być zatem zapewnione przez ustawodawcę w toku innego postępowania niż postępowanie jurysdykcyjne nakierowane na zastosowanie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Kwestie te poddane zostały analizie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15, w którym stwierdzono niekonstytucyjność w zakresie pominięcia w art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulacji chroniącej przed eksmisją na bruk, co pozostaje w sprzeczności z art. 30, art. 71 ust. 1, art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten nie był z przyczyn oczywistych podstawą orzekania w rozpatrywanej sprawie, jak i nie został również zakwestionowany przez skarżącą kasacyjnie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że odniesienie normy zawartej w art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP prowadzić musi do zakwestionowania dopuszczalności eksmisji na bruk w przypadku osób, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić potrzeb mieszkaniowych. Tylko taka interpretacja zapewnia minimalny standard ochrony osób zajmujących bez tytułu prawnego mieszkania służbowe, a tym samym, realizuje postulat zawarty w skardze, to jest ochronę przed eksmisją na bruk. Kwestie te mogą być jednakże oceniane - jak wskazano wyżej - dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zarzucając naruszenie art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w jaki sposób doszło do uchybienia przez Sąd pierwszej instancji wskazanej normie. Należy w tym miejscu wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powołanego wyżej przepisu, ani go nie stosował zatem w żadnej postaci nie mógł on zostać naruszony. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 2 Konstytucji RP to norma generalna określająca zasady ustroju państwa. Treść tej normy wytycza kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów obowiązującego prawa. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują natomiast konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że art. 2 Konstytucji RP nie może stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Przechodząc finalnie do oceny zarzutu naruszenia prawa procesowego (pkt II petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie stosuje przepisów procedury administracyjnej a jedynie weryfikuje czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały te przepisy. Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia procedury administracyjnej powinien zatem wskazywać na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w związku z odpowiednim przepisem procedury sądowowadministracyjnej. W realiach sprawy skarżąca kasacyjnie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy upatruje w nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ orzekający przepisów postępowania poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący, obiektywny i wszechstronny, z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego ale także interesu strony, całego materiału dowodowego, w tym z pominięciem analizy sytuacji mieszkaniowej i majątkowej skarżącej, a także jej stanu zdrowia i możliwości zarobkowych, w kontekście eksmisji jej "na bruk". Oceniając zasadność tego zarzutu skonstatować należy, że analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie wyjaśniające jest zawsze zdeterminowane przepisami prawa materialnego, które przesądzają o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności zostały w tej sprawie wyjaśnione, a w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych (prawnie relewantnych), które nie zostały wykazane przez organy administracyjne w zgromadzonym materiale dowodowym lub dowodów, które zostały przez organy pominięte albo takich, których nie przeprowadziły. Jak wskazano wcześniej, podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności związane z jej sytuacją mieszkaniową i majątkową, nie mogły stanowić przedmiotu rozważań organów orzekających, a tym samym przedmiotu oceny ze strony Sądu pierwszej instancji, który w następstwie uznania za prawidłowe ustaleń organów orzekających zasadnie oddalił skargę na decyzję nakazującą skarżącej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.