III OSK 2557/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 126/23 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2022 r. nr 10/2022/IPub./WOSO w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 126/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2022 r. nr 10/2022/IPub./WOSO w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", w pkt. 1. sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję, a w pkt. 2. sentencji wyroku zasądził od Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący we wniosku z dnia 11 listopada 2022 r., złożonym na adres e-mailowy sekretariatu Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Bydgoszczy, domagał się udostępnienia informacji publicznej, której przedmiotem były: "aktualne informacje dotyczące świadczeniodawców, którzy w listopadzie 2022 r. w wyniku zgłoszonych przerw, nie będą wykonywali świadczeń". Skarżący wyjaśnił przy tym, że wniosek dotyczy przerw w udzielaniu świadczeń, o których stanowi § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zwrócił się o udostępnienie zestawienia zawierającego kod świadczeniodawcy, kody resortowe 7 i 8 komórek, kod techniczny komórki (tj. identyfikator miejsca udzielania świadczenia), datę od kiedy świadczeniodawca zawiesza udzielanie świadczeń, datę do kiedy udzielanie świadczeń będzie zawieszone. W dniu 28 listopada 2022 r. Dyrektor Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy, zwany dalej również: "organem", udostępnił "wykaz świadczeniodawców, którzy w listopadzie 2022 r. zgłosili przerwę w udzielaniu świadczeń". Był to wykaz, który nie obejmował wszystkich informacji, o których udostępnienie zwrócił się skarżący. Organ w piśmie tym poinformował bowiem skarżącego, że zestawienie zawierające kody resortowe 7 i 8 komórek, kod techniczny komórki, stanowi informację publiczną przetworzoną, albowiem jest nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, a w celu wytworzenia żądanej informacji konieczne jest zebranie pojedynczych informacji znajdujących się w posiadaniu poszczególnych komórek organizacyjnych, co z kolei wymaga odpowiedniego zestawienia, a także przygotowania (pozyskania z systemu) odpowiednich, żądanych informacji. W tym zakresie organ wyjaśnił, że pracownicy przygotowujący odpowiedź na zadane pytanie muszą w pierwszej kolejności zebrać żądane informacje z pism od świadczeniodawców, przygotować zestawienia w jednolitej formie, a także przygotować odpowiednie zapytanie SQL do systemu informatycznego organu celem zebrania wszystkich wnioskowanych danych na temat poszczególnych świadczeniodawców. W związku z tym organ w ww. piśmie wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni szczególnie istotnego interesu prawnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący w piśmie z dnia 30 listopada 2022 r., wskazał, że art. 23 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nakłada na NFZ obowiązek dysponowania wiedzą, jakie miejsca udzielania świadczeń są dostępne dla pacjentów, a skoro – jak w przedmiotowej sprawie – wiedzy tej nie ma, to należy wyręczyć go z ww. obowiązku i dlatego strona chciałaby stworzyć stronę internetową, na której będą publikowane aktualne i zgodne z prawdą informacje na temat miejsc, w których świadczeniobiorcy będą mogli korzystać ze świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Skarżący wyjaśnił, że do stworzenia ww. strony konieczne jest posiadanie przez niego wnioskowanej informacji i ponowił wniosek o ich udzielenie. Dyrektor Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy, decyzją nr 10/2022/Pub/WOSO z dnia 11 grudnia 2022 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej zwanej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w zakresie zestawienia zawierającego kody resortowe 7 i 8 komórek oraz kod techniczny komórki. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy podmiot ma prawo do uzyskania informacji przetworzonej. Działanie w interesie ponadindywidualnym nie jest wystarczające dla przyjęcia szczególnej istotności dla interesu publicznego tego rodzaju zachowania (m. in. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2020 r., II SA/Po 765/20). W konsekwencji organ przyjął, że okoliczności przedstawione w wiadomości e-mail z dnia 30 listopada 2022 r. nie wykazują szczególnie istotnego interesu publicznego i dlatego strona nie uprawdopodobniła występowania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie organu, skarżący nie uprawdopodobnił w sposób wystarczający występowania szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie informacji publicznej przetworzonej. Z tego też powodu organ odmówił udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W skardze złożonej do WSA w Bydgoszczy na ww. decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna w zakresie naruszenia norm procesowych. Według Sądu I instancji wydanie decyzji odmownej było przedwczesne i to niezależnie od przyjętej koncepcji i sposobu identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak, WSA w Bydgoszczy przypomniał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ze względu na fakt, że organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją wynikową, a udostępnienie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności polegających na przetworzeniu danych zgromadzonych w zbiorach oddziału, co polega na: - zaangażowaniu dodatkowych pracowników, - wykonaniu działań analitycznych, - zebraniu pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów, skutkiem czego powstaje jakościowo nowa informacja przygotowana specjalnie według oczekiwań wnioskodawcy. Powołując się na orzecznictwo NSA, Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że to nie fakt zebrania i przetworzenia informacji prostych na informację żądaną przesądza o tym, że staje się ona informacją przetworzoną, lecz zakres włożonej w tę operację pracy przez adresata wniosku, co jednak, ten ostatni, musi wykazać. Zdaniem Sądu, z przytoczonych przez organ argumentów wynikają jednak w istocie ogólniki, których nie sposób ocenić co do zakresu nakładu pracy, zaangażowania pracowników organu i poświęconego czasu na przygotowanie żądanej informacji wynikowej. Sprawia to, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu wymyka się spod kontroli sądowej. Sąd nie jest bowiem w stanie na podstawie tak skąpych danych zweryfikować zakresu działań w sporządzeniu żądanej informacji. Organ wskazując na potrzebę "zaangażowaniu dodatkowych pracowników", nie wskazał przypuszczalnej ich ilości i łącznego czasu ich pracy; wskazując potrzebę "działań analitycznych", nie określił, na czym one mają polegać; wskazując konieczność "zebraniu pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów", nie wyjaśnił, jakie to kryteria. Także i brak uszczegółowienia zakresu działań mających na celu przygotowanie informacji wynikowej, uniemożliwia, zdaniem Sądu, dokonanie oceny, czy rzeczywiście stanowisko organu, co do charakteru żądanej informacji jako przetworzonej, znajduje uzasadnienie. Natomiast organ uszczegółowił zakres działań potrzebnych do przygotowania żądanej informacji dopiero w odpowiedzi na skargę, czyli na etapie po zakończeniu postępowania administracyjnego. Sąd uznał takie działanie organu za bezskuteczne, choćby z uwagi na brak możliwości zakwestionowania stanowiska organu przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu I instancji, opisane działanie organu prowadziło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok WSA w Bydgoszczy w całości i wniósł o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi skarżącego i jej oddalenie. Wystąpił o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w przypadku zaś zażądania jej przeprowadzenia przez drugą stronę wniósł o rozpoznanie sprawy także w przypadku nieobecności organu. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi postawił zarzut naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że wydając decyzję, organ naruszył m.in. wymienione przepisy k.p.a., gdyż niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, co mogło mieć, zdaniem Sądu I instancji, istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu pierwszej instancji organ nie wskazał konkretnych powodów, dla których uznał informację, o udzielenie której zwrócił się skarżący, za informację przetworzoną. Nadto zdaniem organu, Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez wskazanie go jako stanowiącego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przepis ten bowiem, jak stwierdził dalej skarżący kasacyjnie, może być stosowany wówczas, gdy Sąd uwzględni skargę. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarzuty skargi w zakresie zakwestionowania stanowiska organu są przedwczesne, co oznacza, że i sama skarga jest przedwczesna. W związku z takim stwierdzeniem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można uznać, że skarga została uwzględniona, skoro okazała się przedwczesną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie. Złożył także wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o drugą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia przepisów postępowania, które, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024, poz. 572) – dalej: k.p.a., w nieuzasadnionym przyjęciu przez ten Sąd, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną. Sposób konstrukcji powyższego zarzutu wpływa na jego ocenę jako nieskutecznego. Na jego podstawie zarzucono bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś sąd administracyjny przepisów k.p.a. nie stosuje. Tym samym niemożliwe było skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów k.p.a., w sytuacji gdy jego rolą jest sprawowanie kontroli nad działalnością organów administracji poprzez sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w ramach postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy p.p.s.a. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie oparła omawiany zarzut wyłącznie na wytknięciu Sądowi I instancji wskazanych na jego podstawie przepisów k.p.a. W związku z tym zarzut sformułowany w taki sposób przez skarżącego kasacyjnie nie mógł podważyć ustaleń w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy odnoszących się do niewystarczającego wykazania w zaskarżonej decyzji, iż żądana informacja, objęta wnioskiem dostępowym z dnia 11 listopada 2022 r., stanowi informację przetworzoną i tym samym zakwestionować stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w zakresie uznania wydanej przez Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy decyzji z dnia 11 grudnia 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej za wadliwą i w konsekwencji prawidłowości uchylenia jej przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodać należy, iż dla skuteczności podważenia stanowiska Sądu I instancji co do uznania wydanej przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej za wadliwą, w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną na podstawie u.d.i.p., konieczne było nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 6699/21, dostępny w CBOSA). W konsekwencji dla skuteczności zarzutów wadliwego uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, konieczne jest wskazanie na naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to rozpatrywany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Biorąc zatem pod uwagę, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.