III OSK 2550/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku H.S. o zawieszenie postępowania kasacyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 708/25 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19 maja 2025 r. nr SKO.F.406.669.2024 w przedmiocie kary pieniężnej postanawia oddalić wniosek.

Wyrokiem z 2 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 708/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę H.S. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 19 maja 2025 r. nr SKO.F.406.669.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu. Pismem z 28 listopada 2025 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Poznaniu, z 2 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 708/25 zaskarżając go w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 9zf u.c.p.g. w zw. z art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.; dalej: o.p.) poprzez błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że doszło do przedawnienia zobowiązania opisanego zaskarżoną decyzją albowiem do naruszeń w zakresie nieosiągnięcia poziomów recyklingu miało dojść w 2020 r., zatem 3-letni termin przedawnienia wynikający z przywołanych przepisów zakończył bieg 31 grudnia 2023 r., co powinno skutkować nie tylko niewszczynaniem postępowania, ale wtórnie - skoro już doszło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania – do umorzenia postępowania; 2. art. 9x ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, podczas gdy waga naruszenia prawa (o ile w ogóle występuje) jest znikoma, uchybienie to nie nastąpiło z winy skarżącego, nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji zaś żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje, że reguł ogólnych wymierzania kar administracyjnych wynikających z przepisów k.p.a. nie stosuje się; 3. art. 189e k.p.a. - poprzez błędną jego wykładnię i niedostrzeżenie, że w niniejszej sprawie strona nie podlega ukaraniu bowiem do naruszenia przepisu doszło na skutek działania siły wyższej tj. epidemii COVID-19; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji pomimo, że prowadzono postępowania z naruszeniem zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, stanowiącego dalej podstawę ustalenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo iż organy powinny zbadać, jakie działania skarżący podjął by osiągnąć wymagany poziom recyklingu oraz czy dochował w tym zakresie należytej staranności; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z 189e k.p.a - poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji pomimo, że w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu Mając na uwadze powyższe wniesiono: 1. na podstawie przepisu art. 189 p.p.s.a. - o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz umorzenia postępowania; 2. ewentualnie na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu; 3. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. - o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; 4. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 13 marca 2026 r. skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył "wniosek o zawieszenie postępowania", w którym wnosi "o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania z urzędu" w związku z zadaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pytania prejudycjalnego do TSUE w sprawie analogicznej do przedmiotowej tj. dotyczącej nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (postanowienie WSA w Gliwicach z 14 listopada 2025 r., sygn. akt: II SA/GI 931/25). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że odpowiedź TSUE będzie miała wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Skarżący uprzednio wskazywał, że nie ma pełnego wpływu na rodzaj odbieranych z nieruchomości odpadów, a odpowiedzialność między odbierającym odpady a gminą jest rozłożona nierównomiernie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, obecne prawodawstwo nie przewiduje zatem działań prewencyjnych, które pomogłyby w uniknięciu nieosiągnięcia poziomów recyklingu. Zamiast podejmować działania, które poprawiłby sytuację, obciąża się karami pieniężnymi podmiot odbierający odpady, a jednostkom, które realnie mogłyby wpłynąć na świadomość społeczną dotyczącą segregacji odpadów nie nakazuję się podjęcia stosownych działań. W ocenie skarżącego kasacyjnie pytanie prejudycjalne zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach daje podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania (zob. wyrok NSA z 17.12.2025 r., I GSK 76/23, LEX nr 4024314). Natomiast zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (por. M. Niezgódka-Medek (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 125.). Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności działania w tej mierze, bowiem dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby stwierdzić czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. M. Romańska (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 125.). Zaznaczenia wymaga, że dokonując oceny zaistnienia przesłanek zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać merytorycznej kontroli zarzutów skargi kasacyjnej, a tym samym zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedź na pytanie prejudycjalne zawarte w postanowieniu WSA w Gliwicach z 14 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/GI 931/25, nie będzie miała bezpośredniego przełożenia na niniejszą sprawę. Sama okoliczność zbieżności przedmiotu obu tych spraw jest niewystarczająca dla zawieszenia niniejszego postępowania. Przyjęcie stanowiska skarżącego kasacyjnie wyrażonego w piśmie z 13 marca 2026 r. byłoby równoznaczne z automatyzmem zawieszenia wszystkich postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących kontroli decyzji w przedmiocie zbliżonym do przedmiotu postępowania, w którym wystosowano pytanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów prawa krajowego w kontekście błędnej wykładni art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 ze zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109-140), które to podstawy prawne zostały objęte zakresem pytania prejudycjalnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w sprawie sygn. akt II SA/GI 931/25. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie odwołuje się do okoliczności przedstawionych w postanowieniu WSA w Gliwicach z 14 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/GI 931/25, W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na obecnym etapie postępowania niniejszej sprawy, tj. bez przystąpienia do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, nie zachodzi uzasadniona wątpliwość, co do wykładni art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 ze zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109-140), stąd też nie było podstaw do zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie sygn. akt II SA/GI 931/25, skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne w zakresie wykładni przepisów prawa unijnego. W skardze kasacyjnej, jej autorka nie podniosła zarzutów naruszenia ww. przepisów prawa UE, czy niezgodności z nimi przepisów prawa polskiego. Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku rozważania ewentualnego naruszenia przepisów prawa wspólnotowego, jeżeli strona nie wskazała naruszenia tych przepisów, jako podstawy skargi kasacyjnej. Potrzeba taka jednak występuje, gdy jest oczywiste, że przepisy prawa wspólnotowego regulują ten sam przedmiot, co prawo krajowe i występuje możliwość ich bezpośredniego zastosowania lub konieczność wykładni przepisów krajowych zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Jeżeli więc strona zarzuca błędną wykładnię przepisów prawa krajowego to należy taki zarzut rozważyć, uwzględniając przepisy prawa wspólnotowego i ich wykładnię dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości, ewentualnie przy zarzucie błędnego zastosowania przepisu prawa krajowego rozważyć, czy nie pozostaje on w sprzeczności z przepisem prawa wspólnotowego, który ma bezpośrednie zastosowanie. Nie oznacza to bynajmniej wyjścia poza granice podstaw skargi kasacyjnej, gdyż praktycznie zawsze wykładnia i zastosowanie przepisu, którego naruszenie zostało wskazane, jako podstawa skargi, wymaga dokonania jego wykładni (zastosowania) z uwzględnieniem innych przepisów (w tym przypadku prawa europejskiego) (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 2792/14). Argumentacja skarżącego kasacyjnie w zakresie przesłanki zawieszenia postępowania z uwagi na zadane przez WSA w Gliwicach pytanie prejudycjalne sprowadza się do braku pełnego wpływu na rodzaj odbieranych z nieruchomości odpadów, a odpowiedzialność między odbierającym odpady a gminą jest rozłożona nierównomiernie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, obecne prawodawstwo nie przewiduje działań prewencyjnych, które pomogłyby w uniknięciu nieosiągnięcia poziomów recyklingu. W tym kontekście przypomnieć jednak należy, w prawie polskim wprowadzono art. 6ka u.c.p.g. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 września 2019 r. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej napisano, że "Podjęcie prac nad nowelizacją ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 i 1629 oraz z 2019 r. poz. 730), zwanej dalej "ustawą", wynika w szczególności z rekomendacji zawartych w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022, zwanym dalej "Kpgo 2022". Zmiana przepisów ustawy miała na celu wyeliminowanie następujących zidentyfikowanych problemów: 1) możliwości ryczałtowego rozliczania przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od mieszkańców, co utrudnia gminom kontrolę nad strumieniem odpadów komunalnych oraz może prowadzić do podwyższenia kosztów systemu (przeszacowanie kosztów odbioru odpadów komunalnych); 2) braku zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Dalej w uzasadnieniu tego projektu napisano, że "W przepisach ustawy dodano art. 6ka, który wprowadza odpowiednio sankcje za nieprzestrzeganie przepisu dotyczącego obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dwukrotnie wyższa opłata za niesegregowanie odpadów ma na celu zachęcenie mieszkańców do prawidłowego, selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a często w ogóle do podjęcia wysiłku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przeprowadzone ankiety, sygnały płynące od mieszkańców oraz od zarządców nieruchomości jednoznacznie wskazują kryterium cenowe jako najbardziej skuteczną metodę zachęty do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów przez mieszkańców. Świadomość ekologiczna jest niewystarczającym powodem do proekologicznych zachowań w tym zakresie. Proponowana zmiana zakłada, że niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie będzie skutkowało zgłoszeniem tego faktu przez podmiot odbierający odpady komunalne do gminy, która w drodze decyzji nałoży na właściciela danej nieruchomości wyższą stawkę opłaty za odbiór odpadów komunalnych za miesiąc lub miesiące, w których nastąpiło naruszenie obowiązku ustawowego. Niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów dotyczy tych właścicieli nieruchomości, którzy nie chcą selektywnie zbierać odpadów i np. notorycznie w pojemnikach na odpady zmieszane umieszczają odpady, które powinny być gromadzone selektywnie w pojemnikach na papier, metale i tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady ulegające biodegradacji. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, kiedy w wyniku pomyłki o charakterze incydentalnym dany odpad zostanie zdeponowany do nieodpowiedniego pojemnika". W orzecznictwie NSA na gruncie art. 6ka u.c.p.g. wyrażono pogląd, według którego, "(...) każdorazowo do oceny w sprawie pozostaje czy obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości o odbiorze odpadów zmieszanych wynikający z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zostaje spełniony przez naklejki informacyjne na pojemnikach o wadliwej segregacji, gdyż przepisy nie określają formy i terminu powiadomienia - przez podmiot odbierający odpady - organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Ustawodawca jednocześnie nie różnicuje tych powiadomień. Biorąc pod uwagę ich rolę, należy przyjąć, że powiadomienia powinny zostać dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji. W zakresie terminu, obowiązek dokonania powiadomienia powinien zostać wykonany niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych), przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zatem skoro z akt sprawy wynika, że podmiot wykonujący usługi odbioru odpadów komunalnych ze wskazanej nieruchomości stwierdził i udokumentował nieselektywne zbieranie odpadów na przedmiotowej nieruchomości i nie podważono, że o tych nieprawidłowościach powiadomiono właściciela nieruchomości umieszczając naklejkę na pojemnikach (...)" (zob. wyrok NSA z 11 października 2024 r., sygn. akt III FSK 1522/22 oraz wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 596/23). Powyższe potwierdza, że w prawie polskim wprowadzono uregulowanie w postaci art. 6ka u.c.p.g., które pozwala w sposób skuteczny na osiągnięcie zamierzonych rezultatów, wymaganych regulacjami prawa UE w zakresie stworzenia zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Argumentem przemawiającym za zawieszeniem postępowania w niniejszej sprawie nie może być to co zostało przedstawione w uzasadnieniu postanowienia WSA w Gliwicach z 14 listopada 2025 r., sygn. akt. II SA/Gl 931/25, w którym zawieszono postępowanie i skierowano pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podnosząc że przepis art. 6ka u.c.p.g. po pierwsze, często nie jest stosowany, bowiem przedsiębiorcy odbierający odpady komunalnie niejednokrotnie nie wypełniają tego obowiązku. Skarżący kasacyjnie nie odwołuje się w zarzutach skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnieniu do ww. przepisu, a jednocześnie we wniosku podziela wątpliwości WSA w Gliwicach dotyczące braku przewidzenia w przepisach krajowych działań prewencyjnych. WSA w Gliwicach, który skierował pytanie prejudycjalne, wskazał że "wprowadzony przepisami krajowymi system ostrzegania nie jest skuteczny, a przede wszystkim nie stworzono wymaganego przez dyrektywę 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. »systemu sprawozdań wczesnego ostrzegania« (motyw 51 jej preambuły)". Zgodnie z treścią motywu 51 tej dyrektywy "Aby zapewnić lepsze, bardziej terminowe i jednolite wdrożenie przepisów niniejszej dyrektywy oraz przewidzieć wszelkie niedociągnięcia we wdrażaniu, należy utworzyć system sprawozdań wczesnego ostrzegania, umożliwiający wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów". Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w złożonym piśmie – w kontekście przesłanek zawieszenia postępowania – na czym polega związek między odpowiedzią na pytanie prejudycjalne WSA w Gliwicach a rozpoznaniem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Zasadnicza treść wniosku o zawieszenie postępowania, to cytowane obszernie uzasadnienie postanowienia WSA w Gliwicach z 14 listopada 2025 r., sygn. akt. II SA/Gl 931/25. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w jaki sposób nałożony na niego obowiązek składania sprawozdań wczesnego ostrzegania, wokół którego oscyluje wystosowane pytanie prawne, przyczyniłby się do możliwości osiągnięcia przez niego wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Ocena prawna wyrażona w niniejszym postanowieniu dotyczy wyłącznie oceny zaistnienia przesłanki zawieszenia postępowanie kasacyjnego w kontekście ewentualnej zależności między rozstrzygnięciem niniejszej sprawy a odpowiedzią Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na pytanie prejudycjalne wystosowane przez WSA w Gliwicach. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.