III OSK 2546/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 648/21 w sprawie ze skargi M. W. na zarządzenie Burmistrza K. z dnia 18 marca 2021 r. nr 91/2021 w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 648/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na zarządzenie Burmistrza K. z dnia 18 marca 2021 r. nr 91/2021 w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 28 stycznia 2021 r. wnioskodawca wystosował prośbę o udostępnienie mu informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące finansów gminy K., oraz o nadesłanie kserokopii umów kredytowych za zgodnością z oryginałem, na adres podany w nagłówku wniosku. Pismem z 9 lutego 2021 r. Burmistrz Gminy ustosunkował się do zadanych pytań, oraz wyznaczył nowy termin na udostępnienie informacji w formie kserokopii umów kredytów, z uwagi na konieczność wyliczenia opłaty za jej udzielenie. Następnie pismem z 25 lutego 2021 r., działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ poinformował wnioskodawcę o powstałym wobec niego obowiązku pobrania opłaty z tytułu dostępu do informacji publicznej, w wysokości 30,28 zł, oraz o możliwości odstąpienia od wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, i poprzestania na sposobie, z którym nie wiążą się opłaty. Pismem z 4 czerwca 2021 r. poinformowano zainteresowanego o dokonaniu zmiany w zakresie wysokości opłaty z tytułu dostępu do informacji publicznej, poprzez jej zmniejszenie, w związku z wydaniem przez organ zarządzenia w dniu 18 marca 2021 o nr 91/2021 w sprawie zmiany zarządzenia w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej z dnia 19 lutego 2019 r. nr 19/2019. W dniu 11 lipca 2021 r. wnioskodawca powiadomił organ, że opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej uiści po otrzymaniu wnioskowanej informacji. Następnie w skardze do WSA wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia z dnia 18 marca 2021 r. nr 91/2021 z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów ustawy o samorządzie gminnym; oraz o uznanie, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że skarżący wykazał, że zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny, albowiem z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynikało, że po wystąpieniu przez niego z wnioskiem z dnia 28 stycznia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej poinformowano skarżącego o obowiązku uiszczenia opłat za udzielenie informacji publicznej w wysokości wynikającej z tegoż zarządzenia. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 171/20, że art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 31 oraz art. 33 ust. 1 i 3 u.s.g. nie mogą stanowić podstawy do wydania przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza) zarządzenia dotyczącego określania wysokości opłat związanych z udostępnianiem informacji publicznej, albowiem zarówno w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, jak i w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest upoważnienia do wydania takiego zarządzenia. Sąd poniósł, że Burmistrz (wójt, prezydent miasta) jest organem gminy, który w konkretnie wskazanych przepisach ustawy o samorządzie gminnym wydaje zarządzenia - art. 26a ust. 1, art. 31 b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3, jednak do spraw tych niewątpliwie nie należy wydawanie zarządzeń w sprawie opłat za udostępnianie informacji publicznej w znaczeniu aktów abstrakcyjnych i generalnych. Podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia nie ma również w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza nie wynika to z wymienionych w zaskarżonym zarządzeniu przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1. W ocenie Sądu brak było podstawy prawnej do tego, by w zaskarżonym zarządzeniu regulować w sposób generalny i abstrakcyjny oddolną kwotę kosztów udostępnienia informacji publicznej, która uzasadniałaby nałożenie na wnioskodawcę obowiązku ponoszenia opłaty z tytułu kosztów dodatkowych w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu nie było również podstaw prawnych do tego, by zarządzeniem regulować zasady wyliczenia opłaty w związku z dodatkowymi kosztami w sposób wskazany w § 1 zaskarżonego zarządzenia, skoro opłata ta jest wyliczana ad casum i należy ją traktować jako wyjątek od zasady bezpłatnego udostępniania informacji publicznej, a jako wyjątku, przepisu art. 15 u.d.i.p. nie można wykładać rozszerzająca. WSA nie zgodził się z organem, że zaskarżone zarządzenie stanowiło jedynie akt kierownictwa wewnętrznego urzędu, a jego treść miała na celu ujednolicenie wysokości kosztów dodatkowych związanych z udostępnieniem informacji publicznej przez referaty/wydziały/komórki organizacyjne urzędu, gdyż nie ulega wątpliwości, że treść zaskarżonego zarządzenia (w tym szczególności jego § 2) determinuje sytuację prawną jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z przepisem art. 31 u.s.g. przez błędną wykładnię ich wykładnię, której konsekwencją pozostaje przyjęcie, że treść wskazanych wyżej przepisów nie może stanowić wymaganej podstawy prawnej dla zarządzenia Nr 91/2021 Burmistrza K. z dnia 18 marca 2021 r. stanowiącego akt kierownictwa wewnętrznego ustalającego zasady ustalania kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej i w konsekwencji stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie skargi Skarżącego; zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, oraz zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiono w niej wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, co przesądza, że podstawa faktyczna kwestionowanego wyroku Sądu pierwszej instancji jest bezsporna. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 31 u.s.g., wadliwie przyjmując, że treść wskazanych przepisów nie może stanowić wymaganej podstawy prawnej dla zarządzenia Nr 91/2021 Burmistrza K. z dnia 18 marca 2021 r. Organ przyjmuje, że przedmiotowe zarządzenie stanowi akt kierownictwa wewnętrznego określający zasady ustalania kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej, niezawierający norm prawnych skierowanych do podmiotów zewnętrznych i niestanowiący źródła ich obowiązków. Należy przypomnieć, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu interpretacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia. Z tego też względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych - wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 1241/21. Przekładając powyższe uwagi o charakterze systemowym na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że podnosząc wyłącznie zarzut błędnej wykładni prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ wyłączył możliwość weryfikacji wyrażonej przez WSA oceny treści kwestionowanego skargą zarządzenia Nr 91/2021 z 18 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok Sądu pierwszej instancji wyłącznie w zakresie, który dotyczy sposobu rozumienia art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 31 u.s.g. Analizując przedmiotową materię trzeba wstępnie podać, że art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 15 ust. 1 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej "dodatkowymi kosztami" związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Ponoszenie przez uprawnionego do uzyskania dostępu do informacji publicznej kosztów związanych z jej przygotowaniem i udzieleniem do niej dostępu zostało przewidziane jedynie w przypadku informacji udostępnianej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że dopuszczalne jest tylko pobieranie opłat odpowiadających "dodatkowym kosztom" poniesionym przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Realizacja uprawnienia do pobrania opłaty wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. może nastąpić tylko w konkretnych, indywidualnych sprawach. Przepis ten nie może być podstawą do generalnego ustalania wysokości opłat we wszystkich sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznych. Podstawa do ustalenia taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia burmistrza nie wynika również z przepisów u.s.g., w szczególności nie wynika z treści art. 31 tej ustawy, który stanowi jedynie, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Nie ma uzasadnionych podstaw, aby stwierdzić, że wprowadzenie "zasad ustalania kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej" dotyczy wyłącznie pracowników urzędu gminy, podległych burmistrzowi. Jak jednoznacznie wynika z treści skierowanego do skarżącego pisma Burmistrza z 4 czerwca 2021 roku, kwestionowane zarządzenie z 18 marca 2021 roku zostało powołane wprost jako źródło opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika podstawa do ustalenia przez burmistrza gminy w drodze zarządzenia zasad określania wysokości opłat w związku z udostępnieniem informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.