III OSK 2545/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 11/25 w sprawie ze skargi L. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 11/25 oddalił skargę L. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Spółka") na bezczynność Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "organ", "Minister") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 5 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 5 listopada 2024 r. M. B. złożył do Ministra wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej m.in. kosztów analiz, procedur wyboru wykonawców oraz terminów realizacji analiz związanych z decyzjami utrzymującymi w mocy decyzje Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Organ pismem z 19 listopada 2024 r. poinformował M. B., że jego pismo z 5 listopada 2024 r. nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem organu jest to wniosek o udostępnienie akt administracyjnych z prowadzonych przed Ministrem postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących zwrotu dofinansowania. W piśmie z 18 grudnia 2024 r. organ podtrzymał stanowisko w sprawie. Pismem z 19 grudnia 2024 r. Spółka wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniosku M. B. z 5 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została podpisana przez M. B. jako prezesa zarządu Spółki. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 5 listopada 2024 r. i wydania decyzji administracyjnej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") w terminie 14 dni od doręczenia organowi wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, że organ błędnie uznał, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, a wyłącznie udostępnienia akt administracyjnych. Takie stanowisko jest sprzeczne z art. 1 u.d.i.p. i art. 3 u.d.i.p., gdyż żądane dane, takie jak koszty analiz czy procedury wyboru wykonawców, spełniają kryteria informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej, ewentualnie o jej oddalenie. Minister zwrócił uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 5 listopada 2024 r. został złożony przez M. B., również tej osobie organ udzielił odpowiedz na wniosek. Spółka L. nie jest zatem uprawniona do wniesienia skargi z uwagi na brak interesu prawnego. Ponadto organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, że pismo z 5 listopada 2024 r. nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdyż jest wnioskiem o udostępnienie akt administracyjnych z prowadzonych przed organem postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących zwrotu dofinansowania. W piśmie procesowym z 7 lutego 2025 r. Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uzasadniając istnienie interesu prawnego w skarżeniu bezczynności organu, spółka powołała się na treść art. 2 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji publicznej, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego. Zdaniem Spółki, ma ona interes w uzyskaniu informacji, gdyż decyzje, do których odnosi się wniosek, dotyczą procesów gospodarczych i finansowych, w które może być zaangażowana. Odpowiadając na wezwanie Sądu z 11 lutego 2025 r. o sprecyzowanie, czy skarga została wniesiona przez spółkę L. Sp. z o.o., czy też przez M. B. działającego w imieniu własnym, spółka w piśmie z 18 lutego 2025 r. oświadczyła, że podmiotem składającym skargę jest L. Sp. z o.o. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi spółki jest bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniosku z 5 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wiosek ten został złożony przez M. B. działającego w imieniu własnym. W ocenie Sądu I instancji analiza znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku z 5 listopada 2024 r. nie pozwala przyjąć, że wniosek ten został złożony przez Spółkę. Jako nadawca pisma został wyraźnie oznaczony M. B., który również podpisał się pod wnioskiem. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie mu żądanej informacji, nie wskazując (ani nawet nie sugerując) w żadnym fragmencie wniosku, że został on złożony w imieniu Spółki. Sąd I instancji podkreślił, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym Spółka nie twierdziła, że wniosek z 5 listopada 2024 r. został podpisany przez M. B. działającego w jej imieniu. Wywodziła ona jedynie swój interes prawny z treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji wyjaśnił, że istotnie zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przysługuje każdemu podmiotowi. Z takim wnioskiem mogła zatem wystąpić również Spółka, jednakże tego nie uczyniła. Sąd I instancji podkreślił, że legitymację skargową do wystąpienia ze skargą na bezczynność organu ma jedynie ten podmiot, który wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, bowiem to wyłącznie jego praw i obowiązków dotyczy wynik postępowania przed sądem administracyjnym. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że Spółka nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi w przypadku gdy: - osoba, która podpisała się pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej jak również pod skargą - M. B. - jest Prezesem Zarządu Spółki uprawnionym do samodzielnej reprezentacji Spółki; - w piśmie z 18 grudnia 2024 r. organ wprost określił wniosek z 5 listopada 2024 r. jako złożony przez Prezesa Spółki - M. B., a zatem osobę reprezentującą spółkę; - prawo o udzielenie dostępu do informacji publicznej nie wiąże się z koniecznością wykazywania interesu prawnego z uwagi na wyraźną treść art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Powyższe naruszenie doprowadziło Sąd I instancji do wydania błędnego rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi. 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez brak rozpoznania przez Sąd I instancji części zarzutów skargi, w tym zwłaszcza zarzutu dotyczącego błędnej kwalifikacji przez organ wniosku z 5 listopada 2024 r. jako wniosku o udostępnienie akt postępowań administracyjnych, a nie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe naruszenie doprowadziło Sąd I instancji do wydania błędnego rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi. II. prawa materialnego, tj.: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez dokonanie zawężającej wykładni pojęcia interesu prawnego z pominięciem treści art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., zgodnie z którym to artykułem prawo o udzielenie dostępu do informacji publicznej nie wiąże się z koniecznością wykazywania interesu prawnego. Powyższe naruszenie doprowadziło Sąd I instancji do wydania błędnego rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi. Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Skarżący kasacyjnie wskazał w skardze, że Sąd I instancji naruszył zarówno przepisy postępowania, jak i prawo materialne. 2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., który to przepis określa jakie podmioty są uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zarzut ten nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. W postępowaniu tym uczestniczą tylko dwa podmioty: wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej oraz podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Przepisy u.d.i.p. expressis verbis odsyłają do k.p.a. tylko w art. 16, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone wyłącznie do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Gdyby ustawodawca zapewnił innym podmiotom prawo do udziału w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie by o tym stanowiła lub odsyłała we wskazanym zakresie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiej regulacji jednak nie zawiera (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2392/17). W sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd jest zobligowany do ustalenia wyłącznie podmiotu zgłaszającego żądanie udostępnienia informacji publicznej. Nie bada żadnych innych przesłanek. Skoro "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym stroną postępowania sądowego (art. 32 p.p.s.a.) jest "każda" osoba, która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2033/12). Interes prawny do wniesienia skargi ma zatem jedynie osoba wnioskująca o udostępnienie informacji publicznej. Innymi słowy z art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, a także art. 14 ust. 1 u.d.i.p., analizowanych w kontekście charakteru prawnego informacji publicznej, należy wyprowadzić wniosek, że stroną postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, wszczynanego na wniosek, jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1372/15), Brak legitymacji do wniesienia skargi wynika z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), który jest instytucją prawa materialnego. Brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje oddaleniem skargi (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 115/16). W niniejszej sprawie z treści pisma z 5 listopada 2024 r. jednoznacznie wynika, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpił M. B. działający w imieniu własnym. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, jako nadawca ww. pisma został wyraźnie oznaczony M. B., który również podpisał się pod tym wnioskiem. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie mu żądanej informacji, nie wskazując w żadnym aspekcie, że został on złożony w imieniu Spółki. Również w postępowaniu przed Sądem I instancji Spółka nie twierdziła, że wniosek z 5 listopada 2024 r. został podpisany przez M. B. działającego w jej imieniu. Na powyższe okoliczności nie ma żadnego wpływu to, że M. B. jest prezesem Spółki. Również okoliczność, że w piśmie z 18 grudnia 2024 r. organ określił wniosek z 5 listopada 2024 r. jako "złożony przez Prezesa Spółki - M. B." nie świadczy o tym, że M. B. złożył ww. wniosek w imieniu Spółki. Pismo to stanowiło jedynie odpowiedź organu na ponaglenie skarżącego z 6 grudnia 2024 r. i nie może być uznawane jako wskazanie strony postępowania (spółkę), jak twierdzi skarżąca (s. 3 skargi kasacyjnej). W niniejszej sprawie doszło zatem do sytuacji, w której inny podmiot niż wnioskodawca złożył skargę na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jak już bowiem wskazano powyżej, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej uczestniczą tylko dwa podmioty: wnioskujący o udzielenie informacji oraz podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że to wyłącznie M. B. posiadał interes prawny do wniesienia skargi na bezczynność i w konsekwencji oddalił skargę Spółki z uwagi, iż nie była ona stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej i nie posiada legitymacji procesowej do jej wniesienia. 3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania przez Sąd I instancji części zarzutów skargi, w tym zwłaszcza zarzutu dotyczącego błędnej kwalifikacji przez organ wniosku z 5 listopada 2024 r. jako wniosku o udostępnienie akt postępowań administracyjnych, a nie wniosku o udostępnienie informacji publicznej podnieść należy, że skoro Sąd I instancji oddalił skargę Spółki z uwagi na brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego, to w tej sytuacji nie podlegały rozpoznaniu zarzuty skargi wniesionej przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony. Postępowanie takie należy uznać za prawidłowe. Należy również zauważyć, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3831/18). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. 4. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.