III OSK 2536/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Łd 98/25 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 98/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi ze skargi P.P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ" lub "Prezydent") w sprawie udostępnienia informacji publicznej: w pkt 1 zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 kwietnia 2025 r. w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku; w pkt 2 stwierdził, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. P.P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 17 kwietnia 2025 r., którym wystąpił on do organu o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Mając na uwadze prawomocny wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 67/21 (III OSK 6307/21) zwracam się o przesłanie kompletnych umów, porozumień itp. (wraz z załącznikami) zawartych pomiędzy Gminą Miasto [...] oraz Fundacją X.Y. [...] lub też samym X.Y. od początku roku 2020 do chwili obecnej. Jeśli w wyniku zawartych ww. umów były wystawiane faktury na Gminę Miasto [...] proszę również o przedstawienie ich kopii". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał przesłanie skanów dokumentów na adres poczty elektronicznej. Skarżący wskazał, że Prezydent w dniu 30 kwietnia 2025 r. częściowo udostępnił informacje w zakresie kopii umów oraz faktur. Nie przekazał jednak załączników do umów, o które skarżący wyraźnie wnioskował, które zgodnie z zapisami umów - paragraf 16: "Załączniki do umowy stanowią jej integralną część. Załącznik stanowi szczegółowy harmonogram, data imprezy oraz czynności objęte jej zakresem oraz KRS Fundacji". Odrębną kwestią zdaniem skarżącego była anonimizacja przesłanych umów w zakresie: nagłówków przekazanych umów, adresów mailowych urzędników, do których wysyłano maile z fakturami, osób wskazanych do bieżącej współpracy przez strony umowy, urzędników i ich funkcji, to jest osób, które podpisały się na ostatnich stronach umowy. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Zdaniem skarżącego osoby wskazane w umowie do reprezentowania stron oraz podpisujące umowę z racji możliwości wpływania na gospodarowanie mieniem Gminy Miasto [...] znacznej wartości (umowy w sumie opiewają na setki tysięcy złotych) są osobami pełniącymi funkcje publiczne i ich dane nie powinny być w tym wypadku anonimizowane. Podobnie treść nagłówków umów oraz urzędowe adresy mailowe osób pełniących funkcje publiczne nie powinny podlegać anonimizacji. Pomimo upływu ustawowego terminu organ pozostaje w bezczynności w sprawie udostępnienia informacji w tej części wniosku, która nie została udostępniona. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Zdaniem organu wnioskowane dane zostały udostępnione skarżącemu. Załączniki do umowy stanowiły jedynie dokumenty pomocnicze, tj. harmonogram zawierający datę imprezy oraz aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący Fundacji będącej stroną umowy. Organ zaznaczył, że załączniki, o których pisze skarżący, nie zawierają treści stanowiących istotny element informacji o działalności organu, a co za tym idzie - nie można mówić o realnym pozbawieniu dostępu do informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Nie ma więc podstaw aby uznać, że organ w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Odnośnie anonimizacji fragmentów treści umów organ wyjaśnił, że anonimizacji podlegały wyłącznie dane nie wpływające na treść stosunku prawnego, takie jak: numer wewnętrzny wydziału oraz adresy e-mail pracowników Urzędu oraz osób wskazanych do bieżącej współpracy przez strony umowy, jak również dane urzędników podpisujących się na ostatnich stronach umowy (nie zawierających jednakże umowy w imieniu organu). Dane te dotyczą pracowników oraz osób trzecich, którzy nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym nie podlegają one udostępnieniu jako informacja publiczna. Ich anonimizacja pozostaje uzasadniona i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z przepisami o ochronie danych osobowych. Przywołanym powyżej wyrokiem z 2 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę P.P. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne pomiędzy stronami pozostaje, że Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Prezydent pozostaje bezczynny w sprawie wniosku skarżącego z 17 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kompletnych umów, porozumień (wraz z załącznikami) zawartych pomiędzy Gminą Miasto [...] a Fundacją X.Y [...] lub też samym X.Y. od początku roku 2020 do chwili obecnej oraz kopii faktur wystawianych na Gminę Miasto [...] w wyniku realizacji umów. Sąd przywołując treść art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i 5 lit. c u.d.i.p. wskazał, że w pojęciu informacji publicznej mieści się, jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze, udostępnienie umów cywilnoprawnych zawieranych przez administrację publiczną z podmiotami zewnętrznymi w stosunku do tej administracji. Każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają one udostępnieniu jako publiczne. Kontrahent administracji publicznej, decydując się na zawarcie umowy cywilnoprawnej, musi liczyć się z tym, że jego dane, jak i szczegóły kontraktu, zostaną upublicznione. Umowa cywilnoprawna podlega jednakże ujawnieniu wyłącznie ze względu na swój charakter, a mianowicie dlatego, że na jej podstawie osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że kompletne umowy, porozumienia oraz kopie faktur wystawionych z tytułu realizacji tych umów, których udostępnienia domagał się skarżący, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Błędne, a zarazem niekonsekwentne w świetle udzielonej odpowiedzi na skargę, jest stanowisko organu, że załączniki do umów, które - co wyraźnie umknęło uwadze organu - stanowią integralną część każdej z umów, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Harmonogram imprezy, data imprezy i czynności objęte jej zakresem, podobnie zresztą jak każdy inny załącznik do umowy (w tym odpis z KRS Fundacji), są istotnym elementem umowy dokumentującym czynność organu władzy publicznej, posiadającym zresztą jak sama umowa walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do dokonywania anonimizacji danych osobowych pracowników Urzędu Miasta [...] wskazanych do bieżącej współpracy przez strony umowy, jak również danych urzędników podpisujących się na ostatnich stronach umowy, numerów telefonów czy adresów służbowych e-maili pracowników urzędu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że pracownika wyznaczonego do współpracy przez strony umowy czy też podpisującego się na ostatnich stronach umowy, należy uznać również za osobę pełniącą funkcję publiczną, a więc osobę, do której nie odnoszą się ograniczenia w prawie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej czy ochronę danych osobowych. Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy bowiem uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że przedstawienie informacji publicznej innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, nieadekwatnej do treści wniosku, niepełnej (częściowej), co ma miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy, czyni w pełni zasadnym zarzut bezczynności organu. Skoro wniosek skarżącego nie został rozpatrzony w pełnym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku z dnia 17 kwietnia 2025 r. w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W pkt 3 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego, mając na względzie dyspozycję art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Organ nie zgadzając się z zapadłym w sprawie wyrokiem wywiódł od niego skargę kasacyjną, w której zarzucił orzeczeniu: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj: art. 149 § 1 i § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż doszło do bezczynności postępowania prowadzonego przez Prezydenta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skarżącemu, w następstwie czego WSA w Łodzi zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz P.P. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na: - uznaniu, iż w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do dokonywania anonimizacji danych osobowych pracowników Urzędu Miasta [...] wskazanych do bieżącej współpracy przez strony umowy, jak również danych urzędników podpisujących się na ostatnich stronach umowy, numerów telefonów, czy adresów służbowych e-maili pracowników urzędu - za Sądem za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust.2 u.d.i.p. należy bowiem uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną (vide: wyrok NSA z 25 lutego 2025 r. III OSK 7482/21; www.orzeczenia .nsa.gov.pl); uznaniu, iż załączniki do umowy (harmonogram zawierający datę imprezy oraz aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący Fundacji będącej stroną umowy) nie stanowiły jedynie dokumentów pomocniczych i tym samym podlegały obowiązkowi wydania przez organ skarżącemu. Wobec powyższych zarzutów Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, ewentualnie w przypadku określonym w art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Jednocześnie zrzekając się rozprawy zawnioskował o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia "art. 149 § 1 i § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a." poprzez uznanie, iż doszło do "bezczynności postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Skarżącemu P.P. w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego P.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania" należy podnieść, że zarzut ten został niestarannie skonstruowany, gdyż dwa razy powołano w nim § 1 art. 149 p.p.s.a. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. (podobnie jak np. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a.) zawiera normy o charakterze procesowym i może być powołany w podstawie kasacyjnej wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ma charakter wynikowy i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skuteczne podniesienie naruszeń tego rodzaju przepisów w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji, wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym, co miało miejsce w niniejszej sprawie (por. np. wyrok NSA z 6 listopada 2025 r., II OSK 1597/23). Z kolei art. 154 § 6 p.p.s.a. w ogóle nie miał w sprawie zastosowania, dlatego też nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Powyższy przepis stanowi, że grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powyższe regulacje prawne nie znajdowały w sprawie zastosowania, gdyż Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a nie skargę na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i nie orzekał w przedmiocie wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zatem w oczywisty sposób bezzasadny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 u.i.d.p. należy podnieść, iż powyższy przepis stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z 25 lutego 2025 r., III OSK 7482/21, na który powołał się Sąd pierwszej instancji, iż "Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej". Niewątpliwie pracownik wyznaczony do współpracy przez strony umowy czy podpisujący się na tejże umowie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a skoro tak, to nie jest objęty ograniczeniami wynikającymi z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji. W zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano podstaw, w ramach których Naczelny Sąd Administracyjny mógłby badać inne kwestie poza wyżej podniesionymi, a należy podkreślić, że Sąd ten nie ma obowiązku ani uprawnienia do wyinterpretowania dodatkowych podstaw kasacyjnych z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.